污泥傾倒案這么難裁決？
10月18日本版透視欄目《為何要禁止向海洋棄置污泥？》，談到美國(guó)污泥的海洋棄置被禁止，這是環(huán)境維權(quán)引發(fā)的結(jié)果，盡管實(shí)際上這些污染事件可能與污泥無(wú)關(guān)。這讓我們注意到環(huán)境事件的一個(gè)重要特點(diǎn):舉證和認(rèn)證問(wèn)題。
1993年美國(guó)環(huán)保署(以下簡(jiǎn)稱為USEPA)頒布實(shí)施的規(guī)范污泥處理處置的503法規(guī)(CFR40Part503)至今已近20年，在這期間，因污泥造成污染引發(fā)的公眾事件連續(xù)不斷，對(duì)污泥土地利用的反對(duì)聲此起彼伏，對(duì)簿公堂的案例也屢見(jiàn)不鮮，但值得注意的是，反對(duì)者無(wú)論是個(gè)人還是機(jī)構(gòu)，至今鮮有勝訴。
研究污泥污染性質(zhì)，所關(guān)注的就是污泥對(duì)人、對(duì)環(huán)境是否安全的問(wèn)題。在這方面，污泥訴訟案是此類問(wèn)題暴露最集中的地方。
加州克恩縣禁止洛杉磯市污泥傾倒案是一個(gè)非常有代表性的案例。此案自2006年起在各級(jí)法院受理達(dá)5年之久，至今尚未最終定案。這是一起由地方政府政令引發(fā)的環(huán)境維權(quán)事件，被告是政府(克恩縣)，原告也是政府——洛杉磯市政當(dāng)局。這場(chǎng)精彩的法律對(duì)決，反映了美國(guó)體制下環(huán)境政策可能帶來(lái)的一個(gè)無(wú)解困局。
為何強(qiáng)烈反對(duì)污泥傾倒禁令？
克恩縣是加州最大的農(nóng)業(yè)縣。1994年開(kāi)始，洛杉磯市就與克恩縣的一個(gè)農(nóng)場(chǎng)(GreenAcres)達(dá)成協(xié)議，將污泥運(yùn)往這一農(nóng)場(chǎng)進(jìn)行土地利用。農(nóng)場(chǎng)位于克恩縣首府Bakersfield西南15英里，距洛杉磯市120英里，有大約4688英畝土地，分為54個(gè)地塊，種植各種谷物、草料供應(yīng)周邊的飼養(yǎng)業(yè)。2000年洛杉磯市政府花費(fèi)963萬(wàn)美元買下了瀕臨倒閉的農(nóng)場(chǎng)產(chǎn)權(quán)，此外還投資400多萬(wàn)美元完善周邊道路的配套。
克恩縣在此次禁令前，已兩次發(fā)布政令要求洛杉磯當(dāng)局改善其污泥處置狀況。一是1998年要求污泥質(zhì)量必須符合503法規(guī)的A和B級(jí)指標(biāo)，二是1999年要求自2003年起只能施用A級(jí)污泥。因不斷提升的處置要求，洛杉磯當(dāng)局還投資了1500萬(wàn)美元用于擴(kuò)大污水處理廠內(nèi)污泥的處理設(shè)施。
洛杉磯市有四個(gè)污水處理廠，到克恩縣農(nóng)場(chǎng)處置的是其中兩個(gè)污水處理廠的污泥，即Hyperion和TerminalIsland。位于太平洋岸邊的Hyperion是世界上最大、最現(xiàn)代化的污水處理廠之一，水處理能力每天170萬(wàn)立方米，服務(wù)人口270萬(wàn)。它每天產(chǎn)生大約620噸經(jīng)厭氧消化、含固率在30％左右的污泥，TerminalIsland廠則只有大約35噸。這些污泥的75％即約515噸需要在GreenAcres農(nóng)場(chǎng)處置。剩下的部分堆肥、部分深井注射填埋。土地處置量設(shè)計(jì)為每年20萬(wàn)噸，實(shí)際約19萬(wàn)噸左右。
GreenAcres農(nóng)場(chǎng)的土地處置方式，是根據(jù)農(nóng)業(yè)播種計(jì)劃，卡車將污泥卸載在指定的地塊，用機(jī)械攤鋪，之后采用碟式犁鏵設(shè)備在3小時(shí)內(nèi)將污泥混入25厘米～30厘米深度的土壤中。兩個(gè)月后用大約2周～3周時(shí)間完成新的播種。
從總體上說(shuō)，洛杉磯當(dāng)局污泥處置的年計(jì)劃費(fèi)用約1537萬(wàn)美元(10/11年度)，實(shí)際為GreenAcres農(nóng)場(chǎng)處置所花的費(fèi)用(含運(yùn)費(fèi)和農(nóng)業(yè)種植成本)約1160萬(wàn)美元，單噸處置費(fèi)在58美元/噸～61美元/噸之間。
洛杉磯當(dāng)局強(qiáng)烈反對(duì)克恩縣禁令的原因在于，如果不能在克恩縣的農(nóng)場(chǎng)處置，它將失去一個(gè)廉價(jià)的處置點(diǎn)，而必須將污泥運(yùn)到亞利桑那州的填埋場(chǎng)或農(nóng)場(chǎng)，屆時(shí)其處置費(fèi)用與目前相比將大幅上漲，年增700萬(wàn)美元以上。
事實(shí)傷害還是潛在傷害？
這起訴訟的一個(gè)特點(diǎn)是，被告克恩縣是在沒(méi)有可證實(shí)的、已受到環(huán)境傷害的證據(jù)時(shí)就頒布禁令的，從而在證據(jù)鏈上處于被動(dòng)地位。
由于農(nóng)場(chǎng)所在地區(qū)的地下水位非常低，土壤為特殊基質(zhì)，因此地下水沒(méi)有被污染。農(nóng)場(chǎng)附近甚至沒(méi)有其他農(nóng)戶和住宅，因此也沒(méi)有人畜因污泥患病死亡的報(bào)道。
克恩縣提出的訴求是兩個(gè):1)要保衛(wèi)當(dāng)?shù)剞r(nóng)產(chǎn)品的商譽(yù)，不希望土地因與污泥處置相關(guān)而受到市場(chǎng)的歧視。2)通過(guò)康奈爾大學(xué)專家證言污泥的環(huán)境影響有未知因素，503法規(guī)制訂的科學(xué)性本身存在疑問(wèn)，因此盡管沒(méi)有污泥現(xiàn)在就造成傷害的證據(jù)，但不一定未來(lái)對(duì)公眾健康沒(méi)有威脅。
法庭認(rèn)為，美國(guó)科學(xué)院組成的專家組2003年已對(duì)503法規(guī)進(jìn)行了環(huán)境安全評(píng)估并做出結(jié)論:“未見(jiàn)已記錄在案的證據(jù)能夠證實(shí)503法規(guī)未能保護(hù)公眾的健康。”這句話是目前有關(guān)503法規(guī)訴訟案中最常被引用的結(jié)論之一。既然克恩縣不能舉證公眾健康被傷害的事實(shí)，那么法庭就無(wú)法支持其“污泥可能造成潛在危害”的說(shuō)法。
這是環(huán)境訴訟遇到的最典型問(wèn)題之一:潛在傷害無(wú)效，只有事實(shí)傷害有效，而且事實(shí)傷害的舉證是受害者的責(zé)任，但這種責(zé)任又因舉證資格而難以完成。
舉證難因?yàn)樽C人資格問(wèn)題？
2006年11月20日地方法院的裁定說(shuō):“克恩縣方面的證人之一Frantz的證言無(wú)法采信，因?yàn)樽鳛榭硕骺h的一名農(nóng)民，無(wú)法證實(shí)自己如何可能成為污泥效果方面的專家，其證言本質(zhì)上并非基于他個(gè)人的知識(shí)，而更多是他的擔(dān)憂和相信……盡管科學(xué)研究證實(shí)污泥有潛在風(fēng)險(xiǎn)，但由于缺少Frantz的證詞而沒(méi)有了基礎(chǔ)……同樣，另一名證人Beck也無(wú)法解釋他作為專家的資格問(wèn)題”。
原告洛杉磯市在證人方面則有著完全不同的超豪華陣容。他們邀請(qǐng)的專家是全美污泥土地利用方面的頂尖人物，加起來(lái)有著上千篇相關(guān)的學(xué)術(shù)論文和上百部學(xué)術(shù)專著。
不過(guò)，值得指出的是，這些專家(土壤學(xué)家AlbertPage、土壤和水環(huán)境學(xué)家CharlesGerba、土壤和水環(huán)境學(xué)家IanPepper)事實(shí)上是503法規(guī)的制定者、受益者和維護(hù)者，美國(guó)環(huán)保局自上世紀(jì)七十年代始就花費(fèi)大量資金資助污泥土地利用項(xiàng)目的研究，在503法規(guī)頒布之后更是成立了專門機(jī)構(gòu)應(yīng)對(duì)各種反對(duì)的聲音，其中一個(gè)基本做法就是資助大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)，為503法規(guī)“保駕護(hù)航”。
“受害人”要承擔(dān)受到實(shí)際傷害的舉證，但非從事專業(yè)活動(dòng)的受害人本身不能作為合格證人，合格的從事專業(yè)活動(dòng)且擁有知識(shí)的證人又由于其專業(yè)活動(dòng)本身與提供不利證言存在利益沖突(被取消研究資助)，這就是20年來(lái)美國(guó)污泥傷害訴訟案中最典型的問(wèn)題之一。
環(huán)境訴訟辯論的核心本應(yīng)是環(huán)境問(wèn)題的存在與否，以及它對(duì)健康帶來(lái)的損害、風(fēng)險(xiǎn)與程度。但在實(shí)際案例中，這類實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容只占很小的篇幅，它們大多被資格、管轄權(quán)、援用判例等法律形式和技巧方面的較量所取代。
總體來(lái)說(shuō)，克恩縣禁止污泥傾倒案給人的印象是，無(wú)論借助行政工具還是法律工具，在美國(guó)環(huán)境維權(quán)都不是一件簡(jiǎn)單的事情，背后有太多的利益和影響在起作用。
在本案中，克恩縣應(yīng)該說(shuō)是環(huán)境污染的“受害者”一方，但全部勝算要素(法律、資金、專家、證人、時(shí)間)幾乎都在“施害者”一側(cè)。
此案的真實(shí)焦點(diǎn)其實(shí)是503法規(guī)的合理性問(wèn)題。這部美國(guó)環(huán)保歷史上最具爭(zhēng)議性的法律，它的內(nèi)容存在諸多不合理性，其出臺(tái)的背景和內(nèi)幕長(zhǎng)期以來(lái)受到廣泛質(zhì)疑。
環(huán)境維權(quán)困難、昂貴、漫漫無(wú)期且無(wú)效，這就難怪一般公眾的選擇只有非理性的NIMBY主義了(NotinMyBackYard不要在我家后院，亦譯“鄰避效應(yīng)”)。
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