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環(huán)境違法處罰首次引入行政拘留深意何在

更新時間:2008-08-13 17:20 來源:法制日報(bào) 作者: 郄建榮 閱讀:880 網(wǎng)友評論0

        在現(xiàn)實(shí)中,破壞環(huán)境罪更多地是用來充當(dāng)嚇唬人的“稻草人”,而罰款對于企業(yè)來說,不算什么,根本構(gòu)不成威脅。專家稱,我國環(huán)境法的國情是,在罰款與定罪之間,缺乏一個比較容易操作又能起到震懾作用的懲罰措施。不久前全國人大法工委下發(fā)的一份文件,彌補(bǔ)了這個不足,環(huán)境違法處罰首次引入行政拘留。

  權(quán)威專家歷數(shù)意見的“厲害”之處,同時對社會上存在的一些擔(dān)憂進(jìn)行了深入分析。

  三大亮點(diǎn)

  □比任何經(jīng)濟(jì)處罰都要嚴(yán)厲得多

  □直接指向違法排污企業(yè)負(fù)責(zé)人

  □沒有量化排污量正是厲害之處


  罰款,違法企業(yè)不當(dāng)回事,判處環(huán)境污染罪,又夠不上。多年來,我國對于環(huán)境違法的處罰,始終無法擺脫一個字的束縛———“軟”。

  “‘軟’是因?yàn)槭种袥]有硬武器。”一位基層環(huán)保執(zhí)法人員對此說法顯然有他的不同看法。

  他告表示,作為基層環(huán)保執(zhí)法人員,他對不久前全國人大法工委印發(fā)的《對違法排污行為適用行政拘留處罰問題的意見》,充滿了期待。

  10萬元罰款如同“毛毛雨”

  上海新鴻染整有限公司是上海市環(huán)保局曾經(jīng)處罰過的一個企業(yè)。

  環(huán)境保護(hù)部一位人士表示,當(dāng)初,上海市環(huán)保局處罰這個企業(yè)的時候,可是沒少費(fèi)勁。

  在一次例行檢查中,環(huán)保執(zhí)法人員發(fā)現(xiàn)新鴻公司排入污水處理裝置中的“污水”濃度很低,甚至不需要處理就可以直接“達(dá)標(biāo)”排放。

  但新鴻公司是與相鄰的另一家工廠共用一個排污口,這個排污口又埋在水下,只有在長江口低潮位時才能露出水面。

  “兩個廠共用一個排污口,即使環(huán)保部門監(jiān)測出排放口中的污染因子超標(biāo),也無法直接推斷污染物來自誰”。環(huán)境保護(hù)部這位人士說,環(huán)保執(zhí)法人員著實(shí)為難。

  經(jīng)過長期周密準(zhǔn)備,上海市環(huán)保執(zhí)法部門首先通知相鄰的工廠停產(chǎn)4小時,然后選擇在傍晚長江口低潮時取證,最后,終于得到了工廠排污超標(biāo)的證據(jù),并最終發(fā)現(xiàn)偷排的暗管。

  根據(jù)當(dāng)時的法律規(guī)定,上海市環(huán)保局對新鴻公司作出了處以10萬元罰款的處罰決定。

  新鴻公司的負(fù)責(zé)人也接受了10萬元的罰款。但是,在新鴻公司的職工代表大會上,談到罰款一事,這位負(fù)責(zé)人卻顯然格外“輕松”:“這10萬元錢對我來說只是‘毛毛雨’,到時候還是要從你們身上扣回來的!”

  “即使不是從企業(yè)職工身上扣出來,企業(yè)要想把這10萬元的‘損失’找回來也實(shí)在太容易了。”中國政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)教授王燦發(fā)認(rèn)為,10萬元罰款對于日進(jìn)斗金的企業(yè)來說確實(shí)不過九牛一毛。

  “罰款對于違法企業(yè)來說確實(shí)不是最有效的制裁手段。”環(huán)境保護(hù)部法規(guī)司副司長別濤在接受記者采訪時表示,新修改后的水污染防治法,雖然將私設(shè)暗管排污的處罰上限提高到了50萬元,處罰力度相對以前確實(shí)有了很大的提高。但是,如果期待通過50萬元罰款完全遏制住企業(yè)違法排污,恐怕也不現(xiàn)實(shí)。

  以破壞環(huán)境罪定案的沒幾起

  據(jù)了解,1997年修訂的刑法,在第六章第六節(jié)中特別增加了有關(guān)破壞環(huán)境資源保護(hù)罪的條文。但是,眼看著11年就要過去了,全國以破壞環(huán)境罪定案的卻寥寥無幾。

  7月10日,環(huán)境保護(hù)部部長周生賢在國務(wù)院8部門聯(lián)合召開的2008年環(huán)保專項(xiàng)行動電視電話會議中透露,近5年,全國查處的環(huán)境違法企業(yè)12余萬家次。按照這一數(shù)字做個簡單的除法就可算出,近5年,平均每年查處的環(huán)境違法企業(yè)有兩萬多起。

  但是,就是這兩萬多起環(huán)境違法案件,卻幾乎看不到被處以破壞環(huán)境罪的。

  現(xiàn)全國人大環(huán)資委副主任委員、原國家環(huán)?偩指本珠L汪紀(jì)戎曾披露過一個數(shù)字,到2005年底,全國以破壞環(huán)境罪定案的只有3起。

  從2006年到目前,說到全國破壞環(huán)境罪的查處情況,一位不便公開姓名的專家告訴記者,除了公開的3例外,他沒有看到更多的報(bào)道。

  按照刑法第三百三十八條的規(guī)定:違反國家規(guī)定,向土地、水體、大氣排放、傾倒或者處置有放射性的廢物、含傳染病病原體的廢物、有毒物質(zhì)或者其他危險(xiǎn)廢物,造成重大環(huán)境污染事故,致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的嚴(yán)重后果的,處三年以下有期徒刑或者拘役,并處或者單處罰金;后果特別嚴(yán)重的,處三年以上七年以下有期徒刑,并處罰金。

  為何破壞環(huán)境罪存在了11年,公開的判例只有幾起呢?這位專家認(rèn)為,事實(shí)上,每年大量發(fā)生的環(huán)境違法案件中,肯定有已經(jīng)觸犯了刑法的,但結(jié)果是并沒有被依法追究刑事責(zé)任。“在現(xiàn)實(shí)中,破壞環(huán)境罪定罪難已是不爭的事實(shí)。”他說,個中原因許多,但是,一個不容忽視的原因就是,破壞環(huán)境罪畢竟是涉及到對個人刑事處罰的問題,因此,司法機(jī)關(guān)在定這個罪的時候,肯定會格外慎重。

  只要排放危險(xiǎn)廢物就可“拘留”

  “在現(xiàn)實(shí)中,破壞環(huán)境罪更多地是用來充當(dāng)嚇唬人的‘稻草人’,實(shí)質(zhì)上并沒有起到應(yīng)有的震懾作用。而罰款對于企業(yè)來說,更不算什么,根本構(gòu)不成威脅。”這位不便公開姓名的專家認(rèn)為,根據(jù)我國環(huán)境違法的“國情”,實(shí)際上更需要在罰款與定罪之間,有一個比較容易操作又能起到震懾作用的懲罰措施。

  “全國人大法工委印發(fā)的意見,實(shí)質(zhì)上就是這樣一個措施。”別濤表示,作為水污染防治法的補(bǔ)充規(guī)定,意見明確提出,依照治安管理處罰法第三十條、第十八條以及水污染防治法第九十條的規(guī)定,排污單位違反國家規(guī)定,向水體排放、傾倒毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì),非法處置危險(xiǎn)物質(zhì)違反治安管理行為的,可以由公安機(jī)關(guān)對單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員依法給予5至15天的行政拘留處罰。

  別濤認(rèn)為,盡管全國人大法工委印發(fā)的行政拘留處罰措施僅僅限于非法處置危險(xiǎn)廢物,但是,它的標(biāo)志意義就在于,它比任何經(jīng)濟(jì)處罰都要嚴(yán)厲得多,是通過限制人身自由的方法來達(dá)到懲罰環(huán)境違法的目的。

  他表示,這一規(guī)定比修改后的水污染防治法中的“企事業(yè)單位造成水污染事故的,除對單位給予處罰外,還可對直接責(zé)任人處上一年度從本單位取得收入50%以下的罰款”的規(guī)定,更有警示和懲戒作用。因?yàn),水污染防治法?guī)定的無論是罰款50萬元,還是對直接責(zé)任人處上一年度從本單位取得收入50%以下的罰款,說到底都是一種經(jīng)濟(jì)處罰,也就是說可以通過交錢來解決“問題”。但是,意見就不同了,如果一旦發(fā)生了向水體排放危險(xiǎn)廢物的事件,交多少錢都不能了事,將被處以5到15天的行政拘留。

  別濤認(rèn)為,意見的另一大亮點(diǎn),就是行政拘留直指違法企業(yè)的負(fù)責(zé)人,包括企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)人員、負(fù)責(zé)人員或者直接操作人員。

  有專家注意到,對于向水體排放危險(xiǎn)廢物的數(shù)量,意見并沒有作出明確規(guī)定。對此,別濤的看法是,意見沒有數(shù)量方面的門檻限定,就說明,只要是排放危險(xiǎn)廢物就可以按照意見予以拘留處罰,“這正是意見的厲害之處”,別濤說。

  不僅數(shù)量上沒有限定,對于后果也沒有要求。“只要是違法排放了危險(xiǎn)廢物,即使沒有造成后果包括嚴(yán)重后果也可以行政拘留。”別濤認(rèn)為,從這一點(diǎn)上看,意見絕對不可小視。

  期待適用于所有違法排污

  按照全國人大法工委印發(fā)的意見,只有違法向水體排放危險(xiǎn)廢物才可適用意見,它并不適用于所有的違法排污行為。

  對此,有學(xué)者認(rèn)為,意見適用范圍是否有些偏窄。“要是能夠適用于所有的違法排污行為,無論是處罰力度還是震懾作用可能會更大。”

  據(jù)了解,環(huán)境保護(hù)部掛牌后發(fā)布的第一號令,就是與發(fā)改委一起聯(lián)合發(fā)布了《國家危險(xiǎn)廢物名錄》。名錄已于8月1日起開始實(shí)施。

  根據(jù)這個名錄,具有腐蝕性、毒性、易燃性、反應(yīng)性或者感染性等一種或者幾種危險(xiǎn)特性的固體廢物和液態(tài)廢物,都被視為危險(xiǎn)廢物。

  別濤說,在以往查處的環(huán)境違法事件中,違法向水體排放危險(xiǎn)廢物的并非個案。目前階段,還不宜廣泛使用行政拘留。因?yàn)樵谀壳暗那樾蜗拢姓辛舸胧┫鄬αP款已經(jīng)發(fā)生了質(zhì)的變化,作為限制人身自由的處罰,它是最嚴(yán)厲的行政處罰了。如果對所有超標(biāo)排污、違法排污都適用行政拘留,不太現(xiàn)實(shí)。

  他表示,隨著國家對環(huán)境違法處罰力度的不斷加大,對于環(huán)境違法行為處罰肯定會越來越嚴(yán),“當(dāng)然也不排除行政拘留范圍的擴(kuò)大。”

  說到行政拘留的具體適用,別濤告訴記者,目前,環(huán)境保護(hù)部正準(zhǔn)備對基層環(huán)保執(zhí)法人員進(jìn)行專門培訓(xùn)。對于與公安部門的溝通配合,別濤認(rèn)為,也基本不存在問題。“因?yàn)椋?004年生效的治安管理處罰法早已將違法處置危險(xiǎn)廢物列入了行政拘留的范圍。從這個角度說,相信公安部門作為該法實(shí)施機(jī)關(guān),執(zhí)行該規(guī)定沒有問題。”別濤說。

  對于全國人大法工委印發(fā)的意見,環(huán)境保護(hù)部也已作出了積極回應(yīng)。

  據(jù)別濤介紹,環(huán)境保護(hù)部的態(tài)度是“加大環(huán)境執(zhí)法力度,充分運(yùn)用行政拘留的強(qiáng)制手段處罰惡意排污行為”、“凡涉嫌違反治安管理規(guī)定需要適用行政拘留處罰的,(環(huán)保部門)應(yīng)當(dāng)主動、及時與公安機(jī)關(guān)溝通,按照《公安機(jī)關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》(公安部令第88號)的有關(guān)要求向公安機(jī)關(guān)移送。”

  對行政拘留,接受記者采訪的基層環(huán)保執(zhí)法人員也普遍看好。他們表示,已做好準(zhǔn)備,只要發(fā)現(xiàn)可適用意見規(guī)定的案件,將第一時間向公安部門移送。

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