誰(shuí)來(lái)監(jiān)督“地方政府和污染企業(yè)穿一條褲子 ”？
26日第二次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議的環(huán)境保護(hù)法修正案草案新增了諸多內(nèi)容，比如重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開環(huán)境信息；未依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)的建設(shè)項(xiàng)目，不得開工建設(shè)；為扭轉(zhuǎn)“違法成本低、守法成本高”突出問(wèn)題首次引入“按日計(jì)罰”制度等。
針對(duì)草案二審稿的這些新變化，在27日全國(guó)人大常委會(huì)的分組審議中，常委會(huì)組成人員展開熱議。
政府環(huán)保行為需要規(guī)范、制約
近來(lái)，環(huán)境保護(hù)方面的負(fù)面新聞?lì)l頻出現(xiàn)。在看到各種顏色的污水排進(jìn)河流、黑煙滾滾排入大氣等讓人痛心的鏡頭時(shí)，媒體也捕捉到一些地方環(huán)保局在監(jiān)督方面失職情況。比如，在企業(yè)違規(guī)排污時(shí)，有的環(huán)保局不是認(rèn)真監(jiān)管，反而起了通風(fēng)報(bào)信的作用，一旦要檢查了，就通知企業(yè)趕快把污水處理裝置開起來(lái)，檢查完了，就把裝置關(guān)掉……
環(huán)保法修正案草案二審稿對(duì)廣受詬病的環(huán)境監(jiān)管部門監(jiān)管不到位問(wèn)題進(jìn)行了明確，對(duì)相關(guān)人員的不作為、亂作為行為明確了從記過(guò)直至引咎辭職的處分規(guī)定。
對(duì)此，鄭功成委員建議，對(duì)于主管部門的作為與不作為，法律還要更清晰一點(diǎn)。即要賦予足夠的權(quán)力，也要有更明確的行政責(zé)任追究。如57條第5項(xiàng)，偽造或指使偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的就不能給予行政處分了事，而應(yīng)是刑事犯罪的問(wèn)題。因此，這一條能否再分一個(gè)層次，應(yīng)該更加明確、具體、嚴(yán)格一些。
劉振偉委員說(shuō)：“現(xiàn)在出現(xiàn)的很多問(wèn)題，與監(jiān)管不力，執(zhí)法者責(zé)任心、主動(dòng)性不強(qiáng)關(guān)系很大。很多問(wèn)題，不是未發(fā)現(xiàn)，不知情，而是睜只眼閉只眼，像污染排放，明明知道偷排，就是沒有動(dòng)真格去管，這是最要命的。”劉振偉發(fā)出建議，強(qiáng)化對(duì)基層監(jiān)管的要求，對(duì)不嚴(yán)格執(zhí)法的要定責(zé)。
辜勝阻委員的意見更顯尖銳，他認(rèn)為修訂環(huán)保法，應(yīng)該研究清楚怎么修以及我們需要一個(gè)什么樣的新法。其中，新的環(huán)保法如何規(guī)范和約束政府的環(huán)保行為，是個(gè)非常重要的問(wèn)題。
“老法偏重對(duì)企業(yè)的管制，忽視了對(duì)政府環(huán)保行為的規(guī)范和制約。這就會(huì)出現(xiàn)一個(gè)問(wèn)題，如果地方政府和污染企業(yè)穿一條褲子怎么辦？誰(shuí)來(lái)監(jiān)督政府？所以我們現(xiàn)在去分析一下，大量環(huán)保案件中一個(gè)非常重要的責(zé)任就在政府。”辜勝阻說(shuō)，地方政府已經(jīng)“公司化”了，它要招商引資、要做經(jīng)濟(jì)規(guī)劃、做產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、做重大的項(xiàng)目，實(shí)際上一方面是“裁判”，同時(shí)它又是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“運(yùn)動(dòng)員”，因?yàn)榄h(huán)保實(shí)際上和經(jīng)濟(jì)發(fā)展是緊密聯(lián)系的。地方政府成為推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的主體，很多污染大戶同時(shí)也是稅收大戶，為地方貢獻(xiàn)了很多稅收、就業(yè)，往往地方政府對(duì)它是保護(hù)的。如果我們不改變法律只管企業(yè)不管政府的局面，那新法出來(lái)以后，從體制上很難避免現(xiàn)在出現(xiàn)的問(wèn)題。
加大違法成本不能僅靠罰款
環(huán)保部門對(duì)企業(yè)處罰，是根據(jù)現(xiàn)行法律法規(guī)進(jìn)行，但按照現(xiàn)有規(guī)定，一些環(huán)境違法行為，最高才罰10萬(wàn)元；而企業(yè)運(yùn)行污防設(shè)施的費(fèi)用，一個(gè)月高達(dá)100萬(wàn)元。于是，在權(quán)衡處罰與利潤(rùn)時(shí)，很多企業(yè)寧愿被罰，也不愿花高價(jià)買防污設(shè)施。這就是現(xiàn)實(shí)中環(huán)保領(lǐng)域“違法成本低、守法成本高”的最好說(shuō)明。
為了扭轉(zhuǎn)這一局面，草案首次引入“按日計(jì)罰”制度，規(guī)定“企業(yè)事業(yè)單位違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令限期改正，逾期不改正的，依法作出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。”
對(duì)此規(guī)定，辜勝阻委員認(rèn)為，加重違法成本靠罰款，力度很輕，好像環(huán)保就是征收罰款，實(shí)際上并沒有有效治理好污染。
“老法主要是以罰代刑，治理污染主要靠收排污費(fèi)，靠罰款，靠行政的辦法，看來(lái)這是完全不能適應(yīng)新形勢(shì)需要的，所以現(xiàn)在如何改變以罰代刑，推動(dòng)污染入刑是非常重要的。”辜勝阻建議思考如何推動(dòng)污染入刑的問(wèn)題，以及如何把法院、檢察院現(xiàn)行的做法吸收到環(huán)境保護(hù)法的修改中。
“環(huán)境保護(hù)法已經(jīng)頒布若干年，環(huán)境狀況并沒有明顯好轉(zhuǎn)，有的領(lǐng)域反而是日益惡化，說(shuō)明我們目前的法律對(duì)破壞環(huán)境、污染環(huán)境行為的處罰不力。” 劉振來(lái)委員說(shuō)：“不出事不處理，老百姓不鬧事不處理，新聞媒體不曝光不處理，使得一些違法單位、違法個(gè)人的違法成本很低，造成違法主體很多，法不責(zé)眾，這是一個(gè)重要原因。”
為此，劉振來(lái)建議這次修改法律要加大對(duì)污染、破壞環(huán)境行為的處罰力度，最大限度地提高違法成本，使任何人、任何單位都不敢輕易碰這條“高壓線”，不敢闖這個(gè)“紅燈”。
王明雯委員則認(rèn)為“按日計(jì)罰”制度比較好，但缺乏關(guān)于罰款的相關(guān)條款。她同時(shí)認(rèn)為，草案法律責(zé)任部分比較單薄，建議在法律責(zé)任部分補(bǔ)充環(huán)境污染損害的民事責(zé)任方式，明確恢復(fù)原狀、生態(tài)修復(fù)、環(huán)境功能替代等責(zé)任形式。
王明雯還建議明確環(huán)境污染損害訴訟中的舉證責(zé)任倒置規(guī)則。“環(huán)境污染屬于特殊侵權(quán)，受害人要舉證非常困難。這個(gè)法律當(dāng)中應(yīng)該明確規(guī)定在環(huán)境污染的損害訴訟中舉證責(zé)任倒置，由污染者自己證明自己沒有責(zé)任，如果不能證明則推定他有責(zé)任，這樣更有助于維權(quán)。”
信息公開方能解環(huán)境污染之困
環(huán)境的好壞與每個(gè)生活在其中的人息息相關(guān)，然而，環(huán)境好壞的信息卻常常成為“不能說(shuō)的秘密”。在環(huán)保法修正案草案一審稿向社會(huì)征求意見時(shí)，很多人表達(dá)了“公眾對(duì)環(huán)境信息獲取困難重重”的困惑。
回應(yīng)這一意見，草案二審稿增加規(guī)定：重點(diǎn)排污單位應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開環(huán)境信息，還賦予了公民、法人等向有關(guān)部門申請(qǐng)獲取環(huán)境信息的權(quán)利。
周天鴻委員表示，草案第44條提到環(huán)境信息公開和公眾參與的各個(gè)方面，規(guī)定“公民、法人和其他組織，可以依照國(guó)家有關(guān)規(guī)定向縣級(jí)以上人民政府及其環(huán)境保護(hù)等有關(guān)部門申請(qǐng)獲取環(huán)境信息”，但是沒有提到如何應(yīng)答。他發(fā)出疑問(wèn)：“‘對(duì)申請(qǐng)獲取環(huán)境信息予以答復(fù)或者予以提供’這些字眼都沒有，申請(qǐng)信息能不能取得信息？”
呂祖善委員認(rèn)為環(huán)境狀況透明是解決環(huán)境污染最根本的辦法。他表示，反思一下當(dāng)前環(huán)境污染之所以存在這樣嚴(yán)重的問(wèn)題，是三個(gè)“不”，即不嚴(yán)、不強(qiáng)、不透明。所謂“不嚴(yán)”，是法不嚴(yán)，執(zhí)法更不嚴(yán)；“不強(qiáng)”是我們的執(zhí)法能力、執(zhí)法水平不強(qiáng)，包括手段、措施、標(biāo)準(zhǔn)不強(qiáng)；第三個(gè)最根本的，之所以執(zhí)法不嚴(yán)，是因?yàn)榄h(huán)境狀況“不透明”。環(huán)保部再?gòu)?qiáng)化，光靠他也不行，關(guān)鍵要透明，要靠社會(huì)。
“我們好像還沒有這個(gè)決心，敢不敢把環(huán)境質(zhì)量和污染源企業(yè)的污染狀況向社會(huì)公布？現(xiàn)在修改稿上已寫著考核的狀況向社會(huì)公布，但我覺得不光考核結(jié)果要透明，更重要的是把空氣質(zhì)量、水質(zhì)量、重點(diǎn)污染源企業(yè)每天排放狀況公布，有污染排放較大的項(xiàng)目建設(shè)之前向人民群眾公布，聽取群眾意見。我覺得把這個(gè)寫上，比什么考核，比罰5萬(wàn)元、10萬(wàn)元不知道強(qiáng)多少。”呂祖善同時(shí)認(rèn)為透明也需要要正確引導(dǎo)，不能因?yàn)榕戮屠鲜遣煌该。他建議把環(huán)境質(zhì)量重點(diǎn)污染源透明的問(wèn)題在法律上明確。“對(duì)真正污染的企業(yè)、項(xiàng)目必須停，對(duì)環(huán)境質(zhì)量和排污狀況必須透明。有這兩條我看是最管用的。”
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
