國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心首次向社會(huì)公開(kāi)了其為十八屆三中全會(huì)提交的“383”改革方案報(bào)告全文。“383”方案，是指包含“三位一體改革思路、八個(gè)重點(diǎn)改革領(lǐng)域、三個(gè)關(guān)聯(lián)性改革組合”的中國(guó)新一輪改革路線圖。本報(bào)今起推出系列報(bào)道解讀這一方案，通過(guò)解讀或許能夠看出即將召開(kāi)的十八屆三中全會(huì)的改革風(fēng)向。

 

日前，“383”改革方案對(duì)外公布，加快環(huán)保立法提速。本報(bào)獲悉，作為大氣治理的基本法，制定于1987年的《大氣污染防治法》已經(jīng)啟動(dòng)第三次修改，被列入《國(guó)務(wù)院2013年立法工作計(jì)劃》，屬于力爭(zhēng)今年完成的立法項(xiàng)目。

 

一位接近國(guó)務(wù)院法制辦的知情人士對(duì)本報(bào)記者透露，考慮到大氣污染防治的形勢(shì)非常嚴(yán)峻，國(guó)家要求此次《大氣污染防治法》的修法要徹底修改，屬于大修大改，修法思路也將由過(guò)去的就污染談污染，變?yōu)閺母纳平?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的高度來(lái)談大氣污染治理，從而制定出一部更為有效的大氣污染防治法。

 

本報(bào)獲悉，這部修改法案的名字，很可能采用新的命名——《清潔空氣法》。而這一名稱，在美國(guó)已使用了半個(gè)多世紀(jì)。

 

現(xiàn)行《大氣污染防治法》爭(zhēng)取在年底前完成修訂

 

現(xiàn)行的《大氣污染防治法》1987年制定，歷經(jīng)1995年、2000年修訂。2006年，再次進(jìn)入修改程序。2010年1月，修改草案由環(huán)保部報(bào)國(guó)務(wù)院法制辦后，處于“排期”狀態(tài)。

 

“《大氣污染防治法》修改草案仍有很多問(wèn)題需要重新認(rèn)識(shí)和定位。”參與多項(xiàng)環(huán)境立法起草工作的北京師范大學(xué)法學(xué)院教授冷羅生說(shuō)，《大氣污染防治法》過(guò)于簡(jiǎn)單粗糙且缺乏剛性約束：沒(méi)有明確規(guī)定政府關(guān)于保護(hù)大氣環(huán)境的責(zé)任，導(dǎo)致大多數(shù)地方政府優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟(jì)，“先污染、后治理”的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。同時(shí)，規(guī)定的處罰力度較輕，最高額也僅為十萬(wàn)元以下，難以起到遏制環(huán)境違法行為的效果。另外，條款過(guò)時(shí)觸目驚心，法律規(guī)定二氧化硫、PM10、酸雨等是重點(diǎn)防控對(duì)象,但在現(xiàn)實(shí)生活中，PM2.5、氮氧化物等已成為新的污染物控制的重點(diǎn)。

 

本報(bào)記者獲悉，今年3月以來(lái)，防治空氣污染已引起中央高層嚴(yán)重關(guān)切。當(dāng)月，國(guó)家發(fā)改委向教育部、科技部、環(huán)保部等11個(gè)國(guó)家部委和有關(guān)協(xié)會(huì)發(fā)通知，召開(kāi)霧霾污染防治工作座談會(huì)。此次會(huì)議主要形成了三個(gè)觀點(diǎn)，一是摸清霧霾成因，二是盡快擬定類(lèi)似美國(guó)的《清潔空氣法》，三是盡快制定分區(qū)域的治理規(guī)劃，甚至啟動(dòng)類(lèi)似水專(zhuān)項(xiàng)性質(zhì)的“大氣專(zhuān)項(xiàng)”。會(huì)后，發(fā)改委派人到多地進(jìn)行調(diào)研，擬形成報(bào)告向高層遞交。在我國(guó)各地先后出現(xiàn)不同程度的霧霾天氣的情況下，立法排位滯后的《大氣污染防治法》修改也終于在今年6月提速，由“遙遙無(wú)期”變?yōu)?ldquo;爭(zhēng)取在2013年底前完成修訂”。

 

從側(cè)重“就污染談污染”改為從宏觀經(jīng)濟(jì)角度治霾

 

《大氣污染防治法》修改草案的立法思路，也將在本次修訂時(shí)進(jìn)行調(diào)整。

 

“作為大氣這種環(huán)境要素領(lǐng)域的單行法，目前比較側(cè)重就污染談污染，技術(shù)類(lèi)的法律條款很多。”冷羅生說(shuō)。立法思路將會(huì)從市場(chǎng)化手段進(jìn)行調(diào)整，不再單純依靠行政命令，而是將更多考慮從更宏觀的角度去立法，從改善經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式角度去看大氣污染問(wèn)題。目前，我國(guó)是世界上第一能源消費(fèi)大國(guó)，也是第一排放大國(guó)。因此，要改善大氣質(zhì)量，必須優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)，這意味著我們要解決能源價(jià)格偏低，容易造成浪費(fèi)及環(huán)境污染的問(wèn)題。

 

專(zhuān)家建議，未來(lái)應(yīng)該多使用經(jīng)濟(jì)手段，如調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，增收水資源稅，開(kāi)征森林資源稅和草場(chǎng)資源稅等；對(duì)非再生性、稀缺性資源的開(kāi)發(fā)要逐步提高稅率；擴(kuò)大土地征稅范圍，并適當(dāng)提高稅率；發(fā)揮消費(fèi)稅在環(huán)保方面的調(diào)節(jié)作用。

 

再如，實(shí)施包括綠色信貸、綠色保險(xiǎn)、綠色證券、綠色貿(mào)易等政策，這些政策使用對(duì)企業(yè)也好，對(duì)消費(fèi)者也好，可以調(diào)整他們的行為。

 

“實(shí)際上這些年，咱們國(guó)家已經(jīng)出臺(tái)了一些比較好的政策，我們能不能在大氣法中把這些政策吸收進(jìn)去，引導(dǎo)各地在解決大氣污染時(shí)用這些經(jīng)濟(jì)手段，其中，針對(duì)一些污染企業(yè)淘汰建立退出機(jī)制，都是至關(guān)重要。”環(huán)保部原總工楊朝飛說(shuō)。

 

將加大處罰力度促進(jìn)企業(yè)環(huán)境成本內(nèi)部化

 

除了促使高污染企業(yè)的退出機(jī)制，在“383”改革方案中，一個(gè)重要的提法是“實(shí)現(xiàn)環(huán)境成本內(nèi)部化”，意味著環(huán)保執(zhí)法將進(jìn)一步加強(qiáng)，以及對(duì)企業(yè)道德的進(jìn)一步約束。

 

“《大氣污染防治法》修改草案的亮點(diǎn)在于提高了對(duì)企業(yè)大氣排放違法行為的處罰力度，法律責(zé)任這一章的條款達(dá)到32條，占整部法律條款的近1/4。”中國(guó)環(huán)科院副院長(zhǎng)柴發(fā)合透露，只有提高企業(yè)的違法成本，加強(qiáng)監(jiān)管，才能從根本上削減大氣污染排放的過(guò)快增加。

 

比如，對(duì)于大氣污染物超標(biāo)排放的處罰額度，由原先的一萬(wàn)元以上十萬(wàn)元以下處罰額度提高至處以五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下；排污單位故意不正常運(yùn)轉(zhuǎn)污染防治設(shè)施的處罰額度也將從現(xiàn)行法律五萬(wàn)元以下提高到五萬(wàn)元以上五十萬(wàn)元以下。

 

北京師范大學(xué)法學(xué)院教授冷羅生認(rèn)為，企業(yè)治污就應(yīng)當(dāng)支付環(huán)境成本，這項(xiàng)成本不應(yīng)當(dāng)由社會(huì)來(lái)承擔(dān)。政府必須進(jìn)行干預(yù)，使企業(yè)的環(huán)境成本內(nèi)部化。

 

公眾環(huán)境研究中心主任馬軍告訴記者，目前，企業(yè)故意閑置治污設(shè)施，偷排污染物已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域里的一道難題。當(dāng)前，環(huán)境治理最基本的是要強(qiáng)化政府部門(mén)對(duì)環(huán)境的監(jiān)管力度，建立環(huán)境訴訟制度以及運(yùn)用市場(chǎng)化手段引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行節(jié)能減排。

 

冷羅生還建議，處罰一定要“罰單位和罰個(gè)人并重”，讓違法者也要付出高昂的成本，甚至傾家蕩產(chǎn)。從根本上解決違法成本低、守法成本高的問(wèn)題。

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