首都治霾立法約束 實施“雙控”務求法懸人懼
1月22日上午，經(jīng)過三次審議的《北京市大氣污染防治條例》，提交北京市十四屆人大二次會議表決通過。大屏幕上打出表決結(jié)果：659票贊成，23票反對，14票棄權(quán)！稐l例》明確，把“降低PM2.5濃度”作為大氣污染防治重點，提出從源頭到末端全過程控制污染物排放，加快削減污染物排放總量。
打破常規(guī)：
人大三次審議
政協(xié)立法協(xié)商
這部將于3月1日起實施的地方性法規(guī)，被稱為民生法。它事關政府職責、首都未來，事關每位市民的健康權(quán)、環(huán)境參與權(quán)，事關企業(yè)的發(fā)展權(quán)。
《條例》的起草修改，經(jīng)歷兩年打磨，三次審議，一次協(xié)商，廣泛聽取社會意見。首都平均6到7天一次的空氣重度污染，使《條例》從2013年立法之初，就廣受關注。
《條例》由市政府起草，專門班子研究污染成因、構(gòu)成，總結(jié)經(jīng)驗，借鑒國內(nèi)外治理措施，結(jié)合制定《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，廣泛征求人民群眾、市政府相關部門、各區(qū)縣政府、企業(yè)及民間環(huán)保組織的意見，認真聽取環(huán)保專家、法律專家的意見，半年時間拿出草案。
人大三次審議破常規(guī)。一般情況下，省級人大常委會法規(guī)審議是“二審三通過”。鑒于本《條例》的重要性，北京市人大常委會打破原有規(guī)定，分別于去年7月、9月、11月進行了三次審議。針對審議意見，工作機構(gòu)調(diào)研論證，召開了各類座談會、論證臺、聽證會多達20多次，并深入實際，反復調(diào)研。
政協(xié)首次實行立法協(xié)商。11月14日，北京市人大將幾經(jīng)修改的草案，向北京市委常委會進行了專題匯報。市委常委會決定，根據(jù)十八屆三中全會的新要求，草案交政協(xié)開展最廣泛的立法協(xié)商。隨即，5萬多字的相關材料，一一送達政協(xié)委員們案頭，32個界別組織了29次座談會，市政協(xié)成立了專門工作班子，從700多位委員的意見中，梳理出上千條建議，形成了《關于北京市政協(xié)開展〈北京市大氣污染防治條例〉立法協(xié)商工作情況及主要意見建議的報告》。市人大認真研究，對法規(guī)草案的61條內(nèi)容進行了83處修改。
降低PM2.5：
治污實施“雙控”務求法懸人懼
《條例》把“降低大氣中的細顆粒物(PM2.5)濃度”明確為北京市大氣污染防治的重點，直奔霧霾而去，最得人心。
國家《大氣污染防治行動計劃》規(guī)定，到2017年，北京市細顆粒物年均濃度控制在60微克/立方米左右，北京也發(fā)布實施了《北京市2013—2017年清潔空氣行動計劃》，治理空氣污染上的手段和措施不斷升級。此次，“降低PM2.5”寫入地方性法規(guī)，無疑具有了更強的約束性和強制力。
對治理思路，北京市確立“雙控”舉措，《條例》規(guī)定，“嚴格排放標準，實行污染物排放總量和濃度控制，加快削減排放總量。”
總量控制是《條例》核心內(nèi)容之一。北京市人大常委會副主任柳紀綱介紹，北京環(huán)境容量極為有限，僅靠減排已不能解決問題，迫切需要對重點污染物排放總量進行控制！稐l例》單設“重點污染物排放總量控制”一章，系統(tǒng)設計，確定了削減存量與控制增量相結(jié)合的制度。
今后，新建、改建、擴建建設項目，在進行環(huán)評審批前，要取得重點大氣污染物排放總量指標。未完成年度大氣污染物排放總量控制任務的區(qū)域、行業(yè)，除民生工程外，新建項目將停批。
在此基礎上，對于固定污染源污染、機動車和非道路移動機械排放污染、揚塵污染這三大類大氣污染來源，《條例》分設章節(jié)，制定了詳細的防治措施。
治理霧霾，人人有責！稐l例》單設一章，確立“共同防治”格局。柳紀綱介紹，這一章的目的就在于明確各防治主體的權(quán)利、義務和責任，構(gòu)建以政府為主導，法人、公民共同參與、共同負責的公共治理體系。其中，對政府職責作出16條規(guī)定，對有關行政主管部門的職責作了4條規(guī)定。例如，市和區(qū)縣政府應當將大氣環(huán)境保護工作納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，保障大氣污染防治工作的財政投入。
同時重視公眾參與，既規(guī)定公民依法保護大氣環(huán)境的義務，也明確公民、法人和其他組織舉報違法行為，要求政府部門公開大氣環(huán)境質(zhì)量、突發(fā)大氣環(huán)境事件等信息的權(quán)利。
“違法成本低”，使環(huán)境違法屢禁不止。本次《條例》吸納民意，務求“法懸人懼”！稐l例》總計130條，法律責任部分有40條，占比超過30%。
對超指標排放的污染大戶，管治措施有：責令停止排污，處5萬元至50萬元的罰款，扣除超排指標;拒不停止排污的，查封。根據(jù)北京市環(huán)保局的初步測算，《條例》中設定的處罰條款基本都高于治理成本，特別是對惡意違法、多次違法加大了處罰力度，規(guī)定了“加倍處罰”和“上不封頂”的處罰條款。
《條例》規(guī)定，排污單位既要防治污染，也要把監(jiān)測記錄、排放情況向社會公開。同時，《條例》還規(guī)定，對違反環(huán)境保護有關法律法規(guī)，污染大氣環(huán)境，受到相應處罰的企業(yè)及其負責人，由環(huán)保等部門向社會公布曝光，并納入企業(yè)信用系統(tǒng)。
爭議熱點：
開門廣納民意
嚴法有情有義
露天燒烤怎么管?最后定下罰兩萬。露天燒烤看似小事，卻也是一大污染源，《條例》吸納公眾意見，作出規(guī)定，任何單位和個人不得在政府劃定的禁止范圍內(nèi)露天燒烤食品或者為露天燒烤食品提供場地。違者將被處以單次最高兩萬元的罰款。同時，受到罰款、沒收等行政處罰兩次以上的，做出處罰決定的部門可以在上一次處罰金額基礎上加倍處罰。
停車三分鐘要不要熄火?這曾是一個熱點。審議中，多位代表針對第七十四條“在學校等特定地段，停車三分鐘以上時應當熄滅發(fā)動機”，是否需要設定處罰，提出了不同意見。最后，法制委員會經(jīng)過慎重研究，認為：停車熄火作為防治機動車污染的一項措施，關系到全市560多萬輛機動車主的行為規(guī)范？紤]到存在著執(zhí)法主體難確定、現(xiàn)場取證較困難等實際問題，難以執(zhí)行到位，為了維護法律的嚴肅性和權(quán)威性，建議不設處罰條款。
實施“按日罰款”，社會呼聲一度很高，代表們在審議中也提出應進一步加大處罰力度。據(jù)介紹，《條例》雖未規(guī)定，但正在審議中的國家《環(huán)境保護法修正案(草案)》中有按日處罰制度，如正式頒布，北京市的執(zhí)法部門可直接依法實施按日計罰。
關于大氣污染物排污權(quán)交易，《條例》規(guī)定，“在嚴格控制重點大氣污染物排放總量、實行排放總量削減計劃的前提下，按照有利于總量減少的原則，可以進行大氣污染物排污權(quán)交易試點”，避免出現(xiàn)“花錢買排污”。
《條例》中創(chuàng)新探索不少，例如明確規(guī)定公民受污染損害時可直接起訴維權(quán)：造成大氣污染危害的單位，有責任排除危害，并對直接遭受損失的單位或者個人賠償損失。賠償責任和賠償金額的糾紛，可以根據(jù)當事人的請求，由環(huán)境保護行政主管部門調(diào)解處理;調(diào)解不成的，當事人可以向人民法院起訴。當事人也可以直接向人民法院起訴。
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