走出流域跨行政區(qū)水污染治理困境
●在水污染管控上，水利部門負(fù)責(zé)水量的管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水質(zhì)的管理，兩者缺乏很好的協(xié)調(diào)。水量和水質(zhì)是水資源的兩個(gè)基本屬性，統(tǒng)一于水資源的使用價(jià)值。而將二者的管理分割開(kāi)來(lái)，不利于水資源的有效利用。
●建議設(shè)立流域水環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議制度。成立由流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府與社會(huì)公眾等共同構(gòu)成的聯(lián)席會(huì)議組織委員會(huì)，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，以利益相關(guān)者合作協(xié)商的方式，對(duì)流域水環(huán)境治理中的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)。
●應(yīng)整合水利部門和環(huán)保部門在流域水量和水質(zhì)問(wèn)題上的管理功能，建議成立流域水資源綜合管理機(jī)構(gòu)。另外，必須強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)在跨行政區(qū)水污染治理中的角色，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)跨行政區(qū)水污染治理工作。
●最嚴(yán)格水資源管理制度中提出了“三條紅線”，這是水資源環(huán)境保護(hù)的具體體現(xiàn)。應(yīng)通過(guò)以紅線倒逼的考核方式，對(duì)各級(jí)主管部門進(jìn)行工作評(píng)估，建立責(zé)任追究制度，提高水環(huán)境改善績(jī)效。
我國(guó)水資源嚴(yán)重缺乏，日益嚴(yán)重的水污染問(wèn)題更加劇了水資源緊缺的態(tài)勢(shì)。在有些流域，水體已經(jīng)有50%～80%降到劣Ⅴ類水質(zhì)，很多湖泊出現(xiàn)了富營(yíng)養(yǎng)化的問(wèn)題。在我國(guó)七大流域中，均不同程度地出現(xiàn)水體黑臭、水生態(tài)嚴(yán)重破壞的現(xiàn)象，其中，流域跨行政區(qū)的各河流斷面污染尤為嚴(yán)重。
據(jù)調(diào)查，我國(guó)大部分流域的跨省界水質(zhì)污染水平通常比這一流域的整體污染水平高，表現(xiàn)出明顯的跨行政區(qū)水污染特征。我國(guó)近年來(lái)發(fā)生了多起重大的水污染事故，均是由流域水污染引起的。并且，以跨行政區(qū)水污染為主的糾紛呈增加趨勢(shì)。
由此引發(fā)的很多問(wèn)題直接影響到社會(huì)穩(wěn)定。流域跨行政區(qū)水污染問(wèn)題，本質(zhì)上是經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間的矛盾問(wèn)題，特征上體現(xiàn)為稀缺資源配置沖突性、區(qū)域發(fā)展不可持續(xù)性、社會(huì)發(fā)展無(wú)序性。當(dāng)前，急需以生態(tài)文明觀為指導(dǎo)，尋找跨行政區(qū)水污染治理的出路。
我國(guó)當(dāng)前跨行政區(qū)水污染治理困境分析
造成我國(guó)當(dāng)前跨行政區(qū)水污染問(wèn)題的主要原因，可以歸結(jié)為自然因素與人為因素，其中以人為因素為主。近年來(lái)，政府在治理水污染上的投入力度不可謂不大，但是效果并不明顯。具體來(lái)講，造成我國(guó)當(dāng)前跨行政區(qū)水污染問(wèn)題的原因，主要有以下3點(diǎn)：
一是監(jiān)管不到位，多龍管水。流域水資源實(shí)行流域管理與區(qū)域管理相結(jié)合的管理模式，而流域管理往往處于輔助地位，造成流域上下游區(qū)域各自為政的局面。地方政府往往從自身利益出發(fā)制定本地區(qū)的規(guī)劃，而不考慮或較少考慮別的區(qū)域的利益，從而容易引發(fā)跨行政區(qū)水污染事件。流域上下游區(qū)域的一些地方政府在環(huán)境保護(hù)方面監(jiān)管不力，存在著長(zhǎng)久以來(lái)“以GDP論英雄”的積弊。在水污染管控上，水利部門負(fù)責(zé)水量的管理，環(huán)保部門負(fù)責(zé)水質(zhì)的管理，兩者缺乏很好的協(xié)調(diào)。水量和水質(zhì)是水資源的兩個(gè)基本屬性，統(tǒng)一于水資源的使用價(jià)值，將二者的管理分割開(kāi)來(lái)，不利于水資源的有效利用。
二是過(guò)度依賴行政手段，市場(chǎng)和公眾參與不足，缺乏跨行政區(qū)的合作機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制。首先，縱觀多起跨行政區(qū)水污染糾紛事件，其解決基本上是上級(jí)政府協(xié)調(diào)相關(guān)區(qū)域達(dá)成短期協(xié)議，從而避免或者減少糾紛可能引起的危害。但是，采用行政手段解決跨行政區(qū)水污染問(wèn)題往往不能從根本上達(dá)到目的。市場(chǎng)并沒(méi)有發(fā)揮其資源配置的作用，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也沒(méi)有得到優(yōu)化升級(jí)，高污染、低效益的排污企業(yè)依然存在。其次，公眾較少地參與到水污染治理中，監(jiān)督作用不能得到最大程度的發(fā)揮。第三，流域跨界的各地方政府在流域水污染治理問(wèn)題上難以達(dá)成有效合作，單邊付費(fèi)原則具有一定的局限性，同時(shí)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制還沒(méi)有建立，不利于生態(tài)保護(hù)作用的發(fā)揮。
三是流域水污染治理存在法律制度間不協(xié)調(diào)、重要法律制度缺失及執(zhí)法問(wèn)題。目前,與水污染治理有關(guān)的法律法規(guī)存在重復(fù)、相互矛盾和表述不一致的情況，這就會(huì)產(chǎn)生部門間管理權(quán)限重疊、管理依據(jù)不足及執(zhí)法權(quán)歸屬等問(wèn)題。并且，各流域普遍缺少地方性法律法規(guī)，各流域特點(diǎn)不同，需要適合本流域特征的水污染防治法規(guī)。在執(zhí)法過(guò)程中，流域上下游區(qū)域一些地方的執(zhí)法部門對(duì)本區(qū)域的污染行為往往采取包庇、縱容的態(tài)度。某些執(zhí)法人員素質(zhì)不高，執(zhí)法能力不強(qiáng)，相關(guān)設(shè)備短缺也難以給環(huán)境執(zhí)法提供可靠保障，致使企業(yè)偷排、漏排、超標(biāo)排污的現(xiàn)象不能得到有效遏制。
跨行政區(qū)水污染治理建議
第一，建立流域水環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議制度，流域各區(qū)域協(xié)商治污。
現(xiàn)行行政體制的分割性和流域環(huán)境整體的不可分割性，以及跨界河流水污染治理的復(fù)雜性，決定了各地方政府單方面的努力是無(wú)法達(dá)到流域跨界水污染治理目標(biāo)的。
從國(guó)外經(jīng)驗(yàn)看，流域跨界水污染治理與區(qū)域各地方政府的共同努力分不開(kāi)，包括共同制定治理規(guī)劃、統(tǒng)一水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、聯(lián)合水質(zhì)監(jiān)測(cè)計(jì)劃、污水集中處理、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)等。因此，建議設(shè)立流域水環(huán)境治理聯(lián)席會(huì)議制度。成立由流域管理機(jī)構(gòu)、地方政府與社會(huì)公眾等共同構(gòu)成的聯(lián)席會(huì)議組織委員會(huì)，通過(guò)定期召開(kāi)聯(lián)席會(huì)議，以利益相關(guān)者合作協(xié)商的方式對(duì)流域水環(huán)境治理中的問(wèn)題進(jìn)行協(xié)調(diào)。堅(jiān)持節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，著力樹(shù)立生態(tài)觀念、完善生態(tài)制度、維護(hù)生態(tài)安全、優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)、生活方式。
聯(lián)席會(huì)議制度的成立能夠保證中央政府、地方政府及流域管理機(jī)構(gòu)之間的信息共享，增強(qiáng)上下游區(qū)域政府之間的互惠互信，建立跨行政區(qū)環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制和部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法機(jī)制，確保突發(fā)性水污染事件能夠得到及時(shí)、有效的處理。
第二，成立流域水資源綜合管理機(jī)構(gòu)，實(shí)施水質(zhì)水量綜合管理。
應(yīng)整合水利部門和環(huán)保部門在流域水量和水質(zhì)問(wèn)題上的管理功能，建議成立流域水資源綜合管理機(jī)構(gòu)。另外，必須強(qiáng)化流域管理機(jī)構(gòu)在跨行政區(qū)水污染治理中的角色，領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)跨行政區(qū)水污染治理工作，健全各項(xiàng)配套管理機(jī)制，最大限度地發(fā)揮流域管理機(jī)構(gòu)防污、治污的作用。
第三，加大治污投入，采用獎(jiǎng)懲分明的政策。
水污染治理需要先進(jìn)的環(huán)保技術(shù)和設(shè)備，需要大量資金作為保障。應(yīng)加大中央在城鎮(zhèn)污水治理中的投資力度，優(yōu)先治理重點(diǎn)流域水污染。對(duì)于未達(dá)到治污要求的區(qū)域要嚴(yán)格處理，規(guī)避地方政府的不作為動(dòng)機(jī)；對(duì)于達(dá)到治污標(biāo)準(zhǔn)的區(qū)域要予以獎(jiǎng)勵(lì)，使得區(qū)域地方政府能夠得到更多激勵(lì)。
落實(shí)生態(tài)保護(hù)紅線制度是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的重中之重。最嚴(yán)格水資源管理制度中提出了“三條紅線”，這是水資源環(huán)境保護(hù)的具體體現(xiàn)。應(yīng)通過(guò)以紅線倒逼的考核方式，對(duì)各級(jí)主管部門進(jìn)行工作評(píng)估，建立責(zé)任追究制度，提高水環(huán)境改善績(jī)效。
第四，發(fā)揮市場(chǎng)和公眾的力量，推進(jìn)合作監(jiān)管模式。
跨行政區(qū)水污染與企業(yè)生產(chǎn)、公眾生活息息相關(guān)，因此，針對(duì)跨流域行政區(qū)水污染問(wèn)題，需要引進(jìn)市場(chǎng)與公眾的力量，提高其自覺(jué)參與的主動(dòng)性。應(yīng)建立市場(chǎng)與公眾參與下的合作監(jiān)管模式，培育多主體合作意識(shí)、生態(tài)文明意識(shí)、參與意識(shí)，推進(jìn)多元利益相關(guān)者合作監(jiān)管機(jī)制，使得企業(yè)與公眾自發(fā)成為治污與監(jiān)管的參與主體，從而降低政府管理成本、提高管理效率，增強(qiáng)全社會(huì)的生態(tài)文明意識(shí)，進(jìn)一步提升公眾的主人翁意識(shí)，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。
第五，嚴(yán)格環(huán)境準(zhǔn)入制度，大力優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。
提高環(huán)境準(zhǔn)入門檻，嚴(yán)格貫徹執(zhí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)與“三同時(shí)”制度。從嚴(yán)審批產(chǎn)生有毒有害污染物的新建和擴(kuò)建項(xiàng)目。積極推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，逐步淘汰高耗能、高污染、低效能的企業(yè)，嚴(yán)格進(jìn)行關(guān)停并轉(zhuǎn)。鼓勵(lì)企業(yè)進(jìn)行技術(shù)創(chuàng)新，加大對(duì)企業(yè)在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)過(guò)程中的財(cái)政支持力度，并提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策。推行清潔生產(chǎn)與循環(huán)經(jīng)濟(jì)，推行工業(yè)用水逐步循環(huán)利用，建立節(jié)水型工業(yè)。鼓勵(lì)各地區(qū)制定更加嚴(yán)格的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，加快資源再生利用產(chǎn)業(yè)化，推進(jìn)生產(chǎn)、流通、消費(fèi)各環(huán)節(jié)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，構(gòu)建覆蓋全社會(huì)的資源循環(huán)利用體系。
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