防治大氣污染需要厘清的三個問題
2月12日，李克強總理主持召開國務院常務會議，會議討論的重點問題是“研究部署進一步加強霧霾等大氣污染治理”。這是時隔8個月后，國務院常務會議再次關注“霧霾”問題。中央層面頻繁地關注，所印證的恰恰就是本次會議所指出的“防治大氣污染是攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)”的基本判斷。這樣的判斷對于當下我們治理霧霾等大氣污染的最大意義在于，在環(huán)境保護取得短期初步成效的情況下，全社會切不可對其中的種種艱巨性掉以輕心，“必須充分認識防治工作面臨的嚴峻形勢，堅持不懈付出努力”仍應成為治霾的主旋律。
不過，與本次國務院常務會議形成對比的是，大氣污染治理已經(jīng)快速地成為各地地方政府的重點施政事項。以剛剛結束的各地兩會為例，北京人大會議通過了據(jù)稱是有史以來最嚴格的地方大氣污染防治法案（《北京市大氣污染防治條例》），執(zhí)行“罰無上限”的處罰措施。上海則在兩會前頒布了《上海市空氣重污染專項應急預案》，針對空氣污染的紅色預警，執(zhí)行包括限行、限產(chǎn)和限學等多項強制性措施。
從表象上看，相比西方而言，我們在治霾上的確拿出了更大的勇氣，走得也更為急迫。不過，這一切來得似乎過于容易，難道“防治大氣污染是攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)”的基本判斷有誤嗎？
第一，撇開在經(jīng)濟和能源結構上的直接成因，其實，目前的霧霾不是空氣質(zhì)量意義上的霾，而是生態(tài)環(huán)境保護和管理制度意義上的“霾”。一直以來，我們用了大量的規(guī)劃和計劃（或項目）來保護環(huán)境，其結果卻是環(huán)境日益惡化，完全沒有實現(xiàn)初衷。究其根源，是因為我們一直陷在了對市場經(jīng)濟的模糊認識之中，不知其真相，以為計劃可以用來克服市場的失靈。殊不知，市場制度其實仍然是保護環(huán)境最好的途徑。為何呢？因為它至少可以實現(xiàn)環(huán)境資源要素的最大化利用，也就是效率高。反過來，計劃的缺陷則顯而易見，因為計劃者永遠無法掌握到市場主體的行為走向，即便是借助于大數(shù)據(jù)的分析工具來進行趨勢預測，也無法找到社會經(jīng)濟發(fā)展的周期性規(guī)律，因為其中隱含著太多的未知因素。就此而言，霧霾的生成與計劃失靈密不可分，因此，如果不從破除環(huán)境保護的計劃思維和改變環(huán)境保護的政策理念出發(fā)，很難講，未來的環(huán)境保護不會重蹈以前的覆轍。
第二，原來在環(huán)境保護上，法制水平相對較低，現(xiàn)在意識到這個問題了，中央和各地都開始加緊立法，這當然是好事。有評論認為，其中的關鍵不在于立法，而是在于執(zhí)行。其實錯了，首要的關鍵之處仍在于立法，這是態(tài)度問題。有了法之后，怎么執(zhí)行，執(zhí)行的力度如何其實都是能力問題。態(tài)度重要還是能力重要呢？當然是態(tài)度更重要了。
現(xiàn)在看起來，因為有了切實的壓力，環(huán)境保護的這個態(tài)度似乎變好了，但現(xiàn)在還很難下結論。這是因為，到目前為止，地方的大氣防治法案其實都是規(guī)章，不是法律，法律只能由全國人大來制定。說穿了，地方的相關法案都僅是政策，想變就可以變。另外，仔細研究《北京市大氣污染防治條例》，可以發(fā)現(xiàn)，其中都是針對具體的大氣污染進行事項上的羅列和規(guī)定，假如這就是未來全國人大立法的基本思路，那么問題會很大。
為什么呢？因為這里面沒有說清楚權利的問題。你說大氣污染要防治，言下之意便是污染排放侵權了，問題是究竟是誰侵犯了誰的權利？經(jīng)濟學說得很清楚，只有權利界定清楚了，才會產(chǎn)生合理的收入和分配效應，而如果權利（或產(chǎn)權）是模糊的，就不會真正形成企業(yè)和公眾共同參與環(huán)境治理的強大動力。模糊的結果到最后是空氣質(zhì)量變成“國有”了的，一旦國有和管理的代理關系不清，污染排放便會很快卷土重來。
因此，要真正形成所謂的“合力”，還得從“權利”出發(fā)，將排污者和受污染者在空氣質(zhì)量上的權利分割清楚，什么應該是排污者應得的權利，什么又是受污染者的權利，這才叫法律，只有讓公眾得以借助法律來反制污染者，這才叫現(xiàn)代化的“治理”。
第三，大氣污染防治究竟要防什么，治什么，現(xiàn)在真的搞清楚了嗎？大氣環(huán)境的本底數(shù)據(jù)掌握了嗎？這關系到污染防治這本賬怎么算，尤其是，究竟要在大氣污染防治上花多少錢的問題。
據(jù)報道，北京的推算是要花7600億元，不知道怎么算出來的，但無論怎么算，如果沒有精確的大氣環(huán)境本底數(shù)據(jù)，又如何能得出這樣的結論？也許有人認為污染的本底不重要，重要的是把大氣治理干凈了，這個認識謬誤之極，因為任何的環(huán)境保護投入都有投入產(chǎn)出效應，也就是公共政策的效果，同樣的投入，如果方向有偏誤，其效果就會南轅北轍。說白了，這是納稅人的錢，要精打細算才行。
這又涉及另外一個問題：這個7600億元從哪兒來。我們一直說是誰污染、誰治理，企業(yè)交了排污費，是不是就可以覆蓋防治費？當然從過去的經(jīng)驗來看，這個肯定是不夠的，否則也不會造成這么多的污染了。那么，經(jīng)費的缺口從哪兒來？不出意外的話，還是老百姓來掏。那么，經(jīng)濟或財政作為一塊大蛋糕，僅僅大氣環(huán)境的保護就切了這么大的一塊出來，會不會擠壓剩下的蛋糕大小呢？這又會產(chǎn)生怎樣的收入和分配上的效應，會不會到時出現(xiàn)財政不堪重負的情況？對于這些問題，不知道決策者有無考慮，對于可能的困難和矛盾，又是如何進行籌劃的。如果沒有考慮清楚的話，又如何能對治霾周期形成樂觀的判斷？
總而言之，計劃失效、權利不清、成本不明是當前全國范圍內(nèi)治霾的癥結所在，對于這些問題及其解決，決策者應該進行充分的論證。就此，我們的確有理由相信“防治大氣污染就是一場攻堅戰(zhàn)和持久戰(zhàn)”。
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