專訪全國政協(xié)委員、中科院南京分院院長(zhǎng)周健民：減排數(shù)據(jù)上去了，環(huán)境質(zhì)量卻下降了？
舉國上下，都在討論霧霾問題。
“從‘十一五’開始我們就將主要污染物排放總量減排作為考核地方政府工作實(shí)績(jī)的約束性指標(biāo)，各地的減排工作取得了相當(dāng)大的成績(jī)。”全國政協(xié)委員、中科院南京分院院長(zhǎng)周健民對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道分析，但在減排的實(shí)際操作過程也出現(xiàn)了“指標(biāo)不合理”、“考核不科學(xué)”和“配套不到位”等問題。
周健民認(rèn)為，上述問題的結(jié)果就是人們看到“減排數(shù)據(jù)上去了”而“環(huán)境質(zhì)量卻下降了”的矛盾現(xiàn)象。這一矛盾現(xiàn)象進(jìn)一步加劇了公眾對(duì)政府環(huán)保工作的不信任感。“因此需要重新反思我國的主要污染物減排制度的整體設(shè)計(jì)。”
“數(shù)字減排”的假象
《21世紀(jì)》：主要污染物減排制度一個(gè)最基本的前提就是污染物的排放總量基數(shù)，不少專家認(rèn)為這個(gè)基數(shù)并不準(zhǔn)確。
周健民：污染物排放總量基數(shù)是減排工作的基礎(chǔ)，根據(jù)國家的規(guī)定，減排依據(jù)是2008年全國污染源普查的數(shù)據(jù)，然而由于此次普查方案設(shè)計(jì)、工作實(shí)施和數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)方面存在的缺陷，相關(guān)數(shù)據(jù)與實(shí)際情況差異較大，難以真實(shí)反映各地的實(shí)際排污狀況，雖然環(huán)保部在2010年對(duì)普查數(shù)據(jù)進(jìn)行了更新調(diào)整，偏差問題有所改善，但排污總量基數(shù)不實(shí)仍是普遍存在的問題。此外，一些由于種種原因未納入普查的排污單位成為減排黑戶，其排污數(shù)據(jù)不敢報(bào)、減排數(shù)據(jù)不能報(bào)還成為部分地區(qū)的難言之隱。
《21世紀(jì)》：如果承認(rèn)基數(shù)不實(shí)的話，那么是不是意味著現(xiàn)有主要污染物減排方案中的減排目標(biāo)也會(huì)出現(xiàn)問題？
周健民：現(xiàn)行的減排方案采用了考核排污總量絕對(duì)值的方式，未充分考慮各地的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、排污基數(shù)和污染物治理水平。在此狀況下，一些環(huán)保工作基礎(chǔ)比較好、污染物排放強(qiáng)度（單位產(chǎn)出所排放污染物的相對(duì)值）較低、減排空間已經(jīng)較小的地區(qū)要與原本排污控制水平較差的地區(qū)同比例減排，一些處于經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)階段的地區(qū)要與經(jīng)濟(jì)成熟地區(qū)同步減排，這種一刀切的考核要求明顯不合理。為完成考核任務(wù)，各級(jí)政府和部門還層層加碼，造成了所謂“鞭打快牛”式的不正常工作局面，破壞了減排的合理性，也傷害了環(huán)保先進(jìn)地區(qū)的工作積極性。
而更重要的是這種不切合實(shí)際、難以完成的減排任務(wù)會(huì)迫使基層部門采用不正常的技術(shù)手段進(jìn)行數(shù)據(jù)處理，從而出現(xiàn)所謂“數(shù)字減排”假象。
考核的手段比較簡(jiǎn)單粗放
《21世紀(jì)》：主要污染物總量減排任務(wù)的完成采取層層分解的方式完成，不少地方對(duì)以行政為主的減排方式抱怨較多。
周健民：這是因?yàn)槲覀兊臏p排工作缺乏統(tǒng)籌。排污總量減排是個(gè)系統(tǒng)工程，其推進(jìn)需要法律、法規(guī)的配套、經(jīng)濟(jì)手段的促進(jìn)和科學(xué)技術(shù)的支撐，但在實(shí)際工作中政府的行政規(guī)定往往是減排工作的唯一依據(jù)。由于缺乏相關(guān)手段的有效配合，環(huán)保部門往往陷于減排單兵作戰(zhàn)的困境，而減排企業(yè)則面臨“減排無方”或“減排虧損”的難題，減排工作缺乏向縱深發(fā)展的能力和動(dòng)力。
《21世紀(jì)》：主要污染物總量減排指標(biāo)，是環(huán)保領(lǐng)域少有的約束性指標(biāo)，所謂約束性指標(biāo)的一個(gè)重要特征就是其考核比較嚴(yán)格，如果不達(dá)標(biāo)將被問責(zé)。您如何評(píng)價(jià)現(xiàn)有的考核機(jī)制？
周健民：考核是檢驗(yàn)工作成效的重要手段，然而多年來減排考核過程中表現(xiàn)出來的教條主義現(xiàn)象比較嚴(yán)重，考核專家常常不顧實(shí)際情況僅根據(jù)所謂公式和比例進(jìn)行推算，并根據(jù)各種需要進(jìn)行指標(biāo)平衡，而通過實(shí)測(cè)和在線監(jiān)測(cè)所獲得的排污數(shù)據(jù)則淪為低等級(jí)參考，這種簡(jiǎn)單化、粗放式的做法抹平了地區(qū)間和企業(yè)間污染治理水平的差異，這也嚴(yán)重打擊了基層部門的工作積極性。
此外在排污總量的減量和增量等考核參數(shù)的測(cè)算方面也存在諸多技術(shù)方面的缺陷，在試圖簡(jiǎn)化工作的同時(shí)反而把一些問題復(fù)雜化了。
用排污強(qiáng)度替代排污總量作為考核指標(biāo)
《21世紀(jì)》：正是由于我國現(xiàn)有的主要污染物減排制度，存在上述四個(gè)比較突出的問題，才會(huì)出現(xiàn)“減排數(shù)據(jù)上去了”而“環(huán)境質(zhì)量卻下降了”的矛盾現(xiàn)象。那么您對(duì)改進(jìn)減排制度有哪些建議？
周健民：首先，核定排污總量基數(shù)。統(tǒng)計(jì)學(xué)原理表明，在大樣本的數(shù)據(jù)調(diào)查中科學(xué)設(shè)計(jì)的抽樣調(diào)查比普查更準(zhǔn)確、更有效。為提高減排基礎(chǔ)數(shù)據(jù)的科學(xué)性，建議結(jié)合年度排污申報(bào)和環(huán)境統(tǒng)計(jì)工作，采取重點(diǎn)源詳查、普通源抽查方式進(jìn)行排污總量數(shù)據(jù)的進(jìn)一步修正，并允許補(bǔ)充漏報(bào)的排污單位，從而摸清真正的減排家底，為科學(xué)制定今后的減排方案打好基礎(chǔ)。為促使基層單位務(wù)實(shí)申報(bào)，建議不追究以往數(shù)據(jù)問題的責(zé)任。
其次，科學(xué)建立減排指標(biāo)體系。減排的目的是通過科學(xué)和先進(jìn)的手段減少生產(chǎn)和生活中的污染物排放，孤立的排污量下降是無法與社會(huì)發(fā)展的實(shí)際水平和趨勢(shì)相適應(yīng)的。合理的減排表現(xiàn)應(yīng)該是排污強(qiáng)度（即單位GDP的污染排放量）的降低，因此將排污強(qiáng)度替代排污總量作為減排考核指標(biāo)更加科學(xué)，建議通過調(diào)查研究，對(duì)現(xiàn)有減排指標(biāo)體系進(jìn)行全面優(yōu)化調(diào)整，從根本上解決目前減排之路越走越窄的瓶頸問題。在設(shè)定減排考核指標(biāo)時(shí)應(yīng)該考慮地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)特點(diǎn)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、現(xiàn)有減排技術(shù)水平和減排指標(biāo)之間合理關(guān)系等因素。雖然因地制宜地設(shè)計(jì)減排指標(biāo)難度較大，但只有科學(xué)合理的指標(biāo)才能真正有效地指導(dǎo)減排工作，“科學(xué)減排”應(yīng)該成為工作的指導(dǎo)思想。
再者，綜合統(tǒng)籌制定減排方案。減排是政府的綜合性工作，需要環(huán)保、經(jīng)濟(jì)、科技和司法等各個(gè)部門協(xié)同推進(jìn)，其中經(jīng)濟(jì)手段的促進(jìn)、科技手段的支撐、法律手段的強(qiáng)制和行政手段的推動(dòng)需要齊頭并進(jìn)。因此，減排工作特別需要政府統(tǒng)籌各部門進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，其中需要強(qiáng)化對(duì)減排經(jīng)濟(jì)策略的完善，以充分發(fā)揮市場(chǎng)化的減排引導(dǎo)和激勵(lì)作用，只有綜合性的配套措施到位，減排工作才能落到實(shí)處，才能不斷發(fā)展。
最后，應(yīng)合理規(guī)范減排考核方法。減排考核涉及到的范圍很廣、對(duì)象較多，要在每年年底的短時(shí)間內(nèi)進(jìn)行全面、細(xì)致的考核確實(shí)存在一定的難度，但這并不能成為考核簡(jiǎn)單化、教條化的理由，相關(guān)部門應(yīng)該更加細(xì)致地研究科學(xué)、合理的考核方式，例如：采取分層隨機(jī)抽樣的辦法選擇考核對(duì)象，更多地利用已有的環(huán)境信息化系統(tǒng)進(jìn)行數(shù)據(jù)采集和分析，提高考核效率；將數(shù)據(jù)核實(shí)工作與日常檢查中的在線監(jiān)控比對(duì)相結(jié)合，從而使考核工作分解到整個(gè)年度，提高考核的充分性；綜合考慮理論值、實(shí)測(cè)值和在線監(jiān)測(cè)值的比例關(guān)系，必要時(shí)采取飛行監(jiān)測(cè)模式進(jìn)行數(shù)據(jù)核實(shí)等，提高考核的科學(xué)性；對(duì)于考核發(fā)現(xiàn)的造假問題采取嚴(yán)肅的法律手段進(jìn)行處理。
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