歐盟如何用嚴(yán)法治“霧霾”
歐盟委員會(huì)近日認(rèn)為，英國沒能有效應(yīng)對(duì)空氣污染問題，許多城市空氣中的二氧化氮含量過高。一份報(bào)告顯示，白金漢宮附近的污染水平為全英國最高，幾乎是歐盟法定要求的4倍，因此決定對(duì)英國政府采取法律行動(dòng)。
英國違反空氣指令遭起訴
據(jù)英國媒體報(bào)道，英國環(huán)境部近日公布的數(shù)據(jù)顯示，倫敦市中心白金漢宮附近的污染水平全英國最嚴(yán)重，接近歐盟法定限度的4倍。王宮(博客,微博)附近的二氧化氮(也是造成霧霾的主要原因)水平為每立方米空氣中含有152微克（一微克等于一百萬分之一克），歐盟的法律規(guī)定每立方米不能超過40微克。英國全國污染最嚴(yán)重的50個(gè)地點(diǎn)全部在倫敦，包括杜莎夫人蠟像館、大英博物館以及議會(huì)大廈等景點(diǎn)周圍的地區(qū)。在歐洲，空氣質(zhì)量是由歐盟發(fā)布的指令來進(jìn)行規(guī)范管理的，這些指令對(duì)歐盟成員國有法律上的約束力，歐盟成員國的城市，在空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)上，不能違反這些歐盟指令。
自上世紀(jì)70年代以來，歐盟陸續(xù)發(fā)布了多部大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指令，這些指令的發(fā)布與實(shí)施對(duì)保護(hù)和改善成員國的空氣環(huán)境、有效預(yù)防和控制大氣污染、實(shí)現(xiàn)共同的環(huán)境目標(biāo)起到了非常重要的作用和法律保障。
歐盟大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)包括環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)。歐盟大氣環(huán)境指令要求，各成員國在其領(lǐng)域建立“區(qū)”、“塊”兩個(gè)基本管理區(qū)域，空氣質(zhì)量評(píng)價(jià)和空氣質(zhì)量管理應(yīng)在所有區(qū)內(nèi)和塊內(nèi)實(shí)行。“區(qū)”、“塊”遍及歐盟各成員國領(lǐng)土范圍。
歐盟為加強(qiáng)區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)工作，定期制定包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控目標(biāo)和措施的歐共體環(huán)境行動(dòng)規(guī)劃。由于這一行動(dòng)規(guī)劃屬于政策性的文件，它需要條例、指令等立法予以實(shí)施。為此，歐盟制定了一系列包括區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控措施在內(nèi)的空氣保護(hù)立法。歐盟各成員國將這些大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的指令轉(zhuǎn)化為本國內(nèi)的法律或者法令予以貫徹落實(shí)。
2008年4月，歐盟通過了《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》，這項(xiàng)指令也被稱為環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)及清潔空氣法案(2008/50/EC)，該指令規(guī)定了所有污染物特別是PM2.5的排放限值標(biāo)準(zhǔn)。歐盟還發(fā)布了成員國排放上限指令，規(guī)定了2010年主要污染物整體排放上限。歐盟還明確了工業(yè)污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)年歐盟通過了工業(yè)排放指令，明確規(guī)定工業(yè)排放標(biāo)準(zhǔn)。
歐盟2008年《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》要求成員國把空氣中含有二氧化氮等污染物控制在一定的水平以下。英國按規(guī)定應(yīng)該在2010年達(dá)到要求，但是英國政府承認(rèn)，倫敦可能需要一直等到2025年才能達(dá)標(biāo)。
二氧化氮主要由柴油汽車和卡車產(chǎn)生，對(duì)人體的肺部組織具有強(qiáng)烈的刺激性和腐蝕性，從而導(dǎo)致呼吸系統(tǒng)疾病，對(duì)于居住在城市車道附近的居民及患有哮喘的人非常有害。
控制二氧化氮對(duì)于英國來說一直比較困難。英國為了減輕空氣污染，把全國劃分為43個(gè)區(qū)域。2010年的時(shí)候，這43個(gè)區(qū)域中就有40個(gè)沒有達(dá)標(biāo)。歐盟允許成員國寬限5年的時(shí)間降低二氧化氮的水平。英國承認(rèn)，有16個(gè)區(qū)域到2015年截止時(shí)間仍不能達(dá)標(biāo)。英國政府估計(jì)，一些地區(qū)(包括大曼城、英格蘭中西部、摩西塞德、格拉斯哥)要等到2020年才能達(dá)標(biāo)，而倫敦更是要再多等5年。
歐盟認(rèn)為這個(gè)時(shí)間太久了，無法接受，因此首次決定對(duì)成員國在二氧化氮問題上提出起訴。法國、瑞典、丹麥、希臘也都沒有達(dá)標(biāo)卻沒有被起訴。歐盟否認(rèn)針對(duì)英國，歐盟官員說：“我們的當(dāng)務(wù)之急是保護(hù)公眾的健康和環(huán)境。我們認(rèn)為英國人也希望這樣。”
歐盟治理霧霾的立法歷程
在歐洲治理空氣污染的過程中，完善的法律和嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)發(fā)揮了重要作用。為了治理空氣污染，歐盟通過立法制定了一系列健康保障排放標(biāo)準(zhǔn)和治理目標(biāo)，以應(yīng)對(duì)來自各個(gè)部門、各個(gè)行業(yè)的污染物排放，進(jìn)而改善空氣質(zhì)量。
2005年9月，歐盟委員會(huì)提出一套改善歐洲空氣質(zhì)量的主題戰(zhàn)略，力圖在2020年以前將歐洲因空氣污染造成的早死人數(shù)減少40%，同時(shí)提高歐洲的生產(chǎn)力水平，降低歐洲的醫(yī)療費(fèi)用開支。
這項(xiàng)戰(zhàn)略的主要目標(biāo)是通過開發(fā)和在整個(gè)歐盟推廣降低污染物釋放的新技術(shù)，減少歐盟國家臭氧污染和其他污染物的排放，特別是減少空氣中的細(xì)微粉塵。此外，歐盟委員會(huì)還希望在現(xiàn)有各項(xiàng)規(guī)定的基礎(chǔ)上，制定一個(gè)統(tǒng)一的指導(dǎo)性法律，保證歐盟改善空氣質(zhì)量的措施能夠貫徹執(zhí)行。2007年12月，該項(xiàng)戰(zhàn)略獲得歐洲議會(huì)的批準(zhǔn)。
2008年4月，歐盟部長理事會(huì)通過一項(xiàng)有關(guān)空氣質(zhì)量的法規(guī)，該法規(guī)名為《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》，該指令提出了歐盟有關(guān)空氣中懸浮細(xì)顆粒物含量的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)。新法規(guī)的通過表明歐盟通過制定限制可吸入顆粒物PM2.5(即粒徑小于2.5微米的顆粒物)的濃度(可吸入顆粒物年平均濃度25微克/立方米)確保提高歐盟空氣質(zhì)量的決心和意志。
《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》將原有的4個(gè)指令和1個(gè)歐盟理事會(huì)決議合并在一起，該指令為降低空氣中危害人體健康的細(xì)微顆粒物PM2.5和粗顆粒物PM10的含量設(shè)定了標(biāo)準(zhǔn)和具體達(dá)標(biāo)日期。
根據(jù)《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》，各成員國必須于2020年年底前把城市地區(qū)的懸浮細(xì)顆粒物在2010年的基礎(chǔ)上降低20%。要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就必須在2015年年底前把懸浮細(xì)顆粒物降低到接近每立方米20微克的水平！董h(huán)境空氣質(zhì)量指令》還規(guī)定，在城市以外的地區(qū)，各成員國必須在2010年至2015年間把懸浮細(xì)顆粒物降低到每立方米25微克的水平。就各成員國整體而言，可吸入顆粒物含量須控制在年平均濃度25微克/立方米的水平。上述目標(biāo)最遲須在2015年達(dá)到，對(duì)于某些成員國則可以在2010年達(dá)到。
但《環(huán)境空氣質(zhì)量指令》卻被批為“標(biāo)準(zhǔn)太低、執(zhí)行不力”。以PM2.5為例，該指令規(guī)定到2020年，歐盟各成員國須在2010年的基礎(chǔ)上平均降低20%。從2010年起年均濃度目標(biāo)控制在25微克/立方米以下，而且從2015年起才在歐盟各國強(qiáng)制執(zhí)行。然而該標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于世界衛(wèi)生組織建議的標(biāo)準(zhǔn)—10微克/立方米，也不及美國的標(biāo)準(zhǔn)—12微克/立方米。即便如此，這一標(biāo)準(zhǔn)也未能在成員國得到很好的執(zhí)行。
歐盟空氣指令有法律執(zhí)行力
與其他指令一樣，大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指令只規(guī)定了針對(duì)整個(gè)歐盟、某一成員國或某一類污染源所要達(dá)到的大氣環(huán)境目標(biāo)或污染物排放要求，并未給出到達(dá)指令要求所采取的措施或手段。因此，成員國可以自由選擇達(dá)到指令所規(guī)定目標(biāo)的各種環(huán)保措施。
在執(zhí)行歐盟大氣環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)指令時(shí)，成員國可分為兩個(gè)階段實(shí)施。第一階段是指令轉(zhuǎn)化階段，成員國在指令規(guī)定的期限(一般為5年)內(nèi)將指令轉(zhuǎn)化為本國環(huán)境立法或參照?qǐng)?zhí)行，如果國內(nèi)立法與指令的要求不一致或存在矛盾，成員國必須修改其國內(nèi)立法，確保指令所規(guī)定的環(huán)境目標(biāo)能全面且充分地實(shí)施；如果成員國在規(guī)定期限內(nèi)仍未將環(huán)境指令轉(zhuǎn)化為國內(nèi)環(huán)境立法，環(huán)境指令將直接在成員國內(nèi)強(qiáng)制執(zhí)行。
第二階段是指令在成員國內(nèi)實(shí)際執(zhí)行階段，當(dāng)指令轉(zhuǎn)化為成員國國內(nèi)立法后，成員國還必須保證真正達(dá)到大氣環(huán)境指令規(guī)定的環(huán)境目標(biāo)，如果歐盟成員國未能將指令正確轉(zhuǎn)化或認(rèn)真執(zhí)行指令時(shí)，歐盟成員國的自然人或其他成員國可以向歐盟委員會(huì)或歐洲議會(huì)進(jìn)行投訴，其他成員國或歐盟委員會(huì)也可以到歐盟法院起訴。當(dāng)歐盟委員會(huì)起訴該成員國時(shí)，可建議對(duì)該成員國的罰金數(shù)額，最后將由歐盟法院作出判決。
英國已被歐盟起訴，這場官司最終可能要在歐洲法庭上解決，如英國被裁定違法，可能需要支付巨額罰金，高達(dá)每年3億英鎊。英國環(huán)保組織表示，如果英國要達(dá)標(biāo)，就需要采取嚴(yán)厲措施，目前英國出售的新車中有一半是柴油車，必須要解決這一問題；同時(shí)還需要在城市設(shè)立低排放量區(qū)域；并降低公路的限速。
英國需要在兩個(gè)月內(nèi)對(duì)歐盟的起訴作出回應(yīng)。英國環(huán)境、食品和鄉(xiāng)村事務(wù)部表示，英國不是唯一沒有達(dá)標(biāo)的國家，2012年，有多達(dá)21個(gè)歐盟成員國沒有達(dá)標(biāo)，英國已經(jīng)在改善繁忙道路周邊空氣質(zhì)量問題上投入重金，并且正在與歐盟委員會(huì)合作。
倫敦市長的發(fā)言人表示，自從約翰遜在2008年上任以來，居住在二氧化氮超標(biāo)區(qū)域的居民人數(shù)已經(jīng)減半，倫敦還會(huì)采取進(jìn)一步行動(dòng)，包括從2020年起在倫敦市中心設(shè)立世界上第一個(gè)超低排放量區(qū)域、2018年起對(duì)出租車實(shí)施更嚴(yán)格的要求、投入兩千萬英鎊處理地方問題等。
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