地方保護(hù)捆手腳環(huán)保監(jiān)管陷困局
“只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)‘不點(diǎn)頭’，像‘三高’企業(yè)這樣的‘納稅大戶’哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關(guān)不了，因?yàn)槎愂詹攀堑胤秸?lsquo;命根子’。”東部沿海某省一位環(huán)保局局長道出了環(huán)保監(jiān)管的無奈。
今年兩會，霧霾再次成為代表委員和社會各界談?wù)撟疃嗟脑掝}之一。多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，不僅是大氣污染，當(dāng)前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標(biāo)等污染問題。從表面上看，造成污染的原因是污染項(xiàng)目過多、企業(yè)偷排、環(huán)保局監(jiān)管乏力等。然而，經(jīng)過記者進(jìn)一步調(diào)查發(fā)現(xiàn)“三高”企業(yè)污染難治理，治污出力不討好等問題令地方環(huán)保局感到環(huán)保監(jiān)管力不從心，而造成環(huán)境污染的深層次原因并不在環(huán)保本身，而是在地方干部的發(fā)展觀和政績觀、考核評價(jià)體系、財(cái)稅體制等環(huán)保“之外”的問題上，當(dāng)前僅靠“環(huán)保局長”已經(jīng)很難管住“帶毒GDP”。
霧霾成“心肺之患”
“北京連續(xù)6天空氣嚴(yán)重污染，這口大鍋壓下來，大家在這兒生活，使我們簡直有點(diǎn)喘不過氣來。”
兩會前，一場大范圍霧霾襲擊了包括首都北京在內(nèi)的七分之一國土，不僅“來勢快”“時(shí)間長”，而且“范圍廣”“程度重”，已成全民關(guān)注的“心肺之患”。兩會期間，霧霾再次成為代表委員和社會各界談?wù)撟疃嗟脑掝}之一。
“空氣污染是目前最大的民生問題，老百姓迫切期待改善空氣質(zhì)量。”全國政協(xié)十二屆二次會議新聞發(fā)言人呂新華2日在新聞發(fā)布會上說，“2月21日-26日在北京連續(xù)6天空氣嚴(yán)重污染，這口大鍋壓下來，大家在這兒生活，使我們簡直有點(diǎn)喘不過氣來。”
十二屆全國人大二次會議發(fā)言人傅瑩4日也表示，霧霾的問題現(xiàn)在已經(jīng)成為中國一些城市標(biāo)志性的難題，而且范圍還在擴(kuò)大。另外，不光是大氣污染，水、土壤的污染也是比較嚴(yán)重的“我和做環(huán)保工作的同事就這個(gè)問題交換意見，他們都覺得現(xiàn)在這種狀況要持續(xù)下去的話，是我們的環(huán)境所難以承載的。”
那么，到底哪些污染物造成霧霾頻發(fā)？中科院大氣物理研究所研究員王躍思通過對大氣灰霾的觀測結(jié)果分析認(rèn)為，北京大氣灰霾污染主要形成于周邊工業(yè)燃煤污染排放輸送，北京治霾應(yīng)削減周邊燃煤排放和本地機(jī)動車排放。
據(jù)了解，中國科學(xué)院在全國布設(shè)了由40個(gè)站(點(diǎn))組成的大氣質(zhì)量聯(lián)合觀測網(wǎng)，覆蓋京津冀、長三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域，對我國大氣質(zhì)量開展長期、定位和聯(lián)網(wǎng)觀測。王躍思稱，2月污染過程的一個(gè)特點(diǎn)是PM2.5中硫酸鹽濃度比例下降，但硝酸鹽比例上升很快，說明目前環(huán)保措施脫硝亟須加強(qiáng)，電廠需要加大脫硝力度，鋼廠、水泥、平板玻璃和重化工等必須全面脫硫、脫硝和除塵。
環(huán)保“出力不討好”
環(huán)保是一個(gè)“出力不討好”的工作：治污投入大、又臟又累、容易得罪人，干好了也很難算是政績、很難因此升遷。
除大氣污染外，當(dāng)前我國不少地方還遭遇了污水橫流、土壤重金屬超標(biāo)等污染問題。從表面上看，造成污染的原因是污染項(xiàng)目過多、企業(yè)偷排、環(huán)保局監(jiān)管乏力等。不過，記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，造成這些問題的深層次原因并不在環(huán)保本身，而是在地方干部的發(fā)展觀和政績觀、考核評價(jià)體系、財(cái)稅體制等環(huán)保“之外”的問題上。
首先是一些地方干部“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保”的發(fā)展觀和政績觀。雖然中央提出“科學(xué)發(fā)展”已經(jīng)多年，但一些地方“重經(jīng)濟(jì)、輕環(huán)保”的觀念依然根深蒂固。記者在我國多地采訪時(shí)發(fā)現(xiàn)一個(gè)共性現(xiàn)象，從側(cè)面可以反映這種畸形觀念：地方干部在介紹發(fā)展成就時(shí)，總是大篇幅介紹GDP、地方財(cái)政收入、工業(yè)增加值等經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增長情況，而環(huán)保工作經(jīng)常“一筆帶過”甚至根本不提，“青山綠水”在一些干部眼里根本不是發(fā)展、不是政績。
多地干部還普遍反映，在當(dāng)前考核評價(jià)體系下，環(huán)保是一個(gè)“出力不討好”的工作：治污投入大、又臟又累、容易得罪人，干好了也很難算是政績、很難因此升遷。并且，只要不出影響惡劣的重大污染責(zé)任事故，很少聽說有干部因?yàn)?ldquo;污染了幾條河”而受到處分。
此外，當(dāng)前“分灶吃飯”的財(cái)稅體制下地方政府強(qiáng)烈的“增稅沖動”也容易造成污染“落地入戶”。山東省壽光市副市長袁世俊告訴記者，當(dāng)前地方財(cái)政主要有兩大用途，“吃飯”和“福利”。“吃飯”就是發(fā)放行政、事業(yè)等單位人員的工資“福利”就是教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等方面的投入。而這兩部分支出都是“剛性”的且經(jīng)常要增加，這就要求地方財(cái)政收入也要逐年高速增長。
山東幾個(gè)縣(市)主要負(fù)責(zé)人都曾向記者表示，是否引進(jìn)一個(gè)工業(yè)項(xiàng)目，主要考慮能夠提供多少地方財(cái)政收入和就業(yè)崗位等因素，環(huán)保是否達(dá)標(biāo)往往成為次要考慮因素或者根本不予考慮。而鋼鐵、水泥、化工等“三高”企業(yè)大多也是“高稅收”“多就業(yè)”，因此成了不少地方政府招商引資的“寵兒”，環(huán)境污染也隨之而來。
一位縣委書記說，地方政府喜歡上馬“三高”企業(yè)的原因有兩個(gè)：一是稅收的連續(xù)性強(qiáng)、長期性明顯“三高”企業(yè)都是制造業(yè)，只要投產(chǎn)，產(chǎn)能是連續(xù)的，稅收也是連續(xù)的，每個(gè)月都能產(chǎn)生稅收收益；二是就業(yè)吸納能力強(qiáng)，盈利能力強(qiáng)，對周邊相關(guān)行業(yè)帶動能力強(qiáng)，能夠有效促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。
“三高”企業(yè)進(jìn)易出難
只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)“不點(diǎn)頭”，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關(guān)不了，因?yàn)槎愂詹攀堑胤秸?ldquo;命根子”。
多位業(yè)內(nèi)人士向記者反映“三高”企業(yè)不僅“進(jìn)來易”，而且“出去難”。面對大氣污染、水污染頻發(fā)局面，雖然各地均加大了“三高”企業(yè)治理力度，但也有不少地方“雷聲大，雨點(diǎn)小”，一些企業(yè)仍在“頂風(fēng)作案”。
比如，環(huán)境保護(hù)部派出督查組于2月23至24日對河北省石家莊、邯鄲、保定、唐山、廊坊、邢臺的應(yīng)急預(yù)案啟動、執(zhí)行情況進(jìn)行了督查，發(fā)現(xiàn)唐山市河北鑫達(dá)鋼鐵有限公司、唐山泓泰水泥有限公司未履行重污染天氣企業(yè)停產(chǎn)、限(減)產(chǎn)承諾，唐山泓泰水泥有限公司還存在氮氧化物超標(biāo)排放、弄虛作假的問題；河北鑫達(dá)鋼鐵有限公司多臺燒結(jié)機(jī)煙氣未經(jīng)處理直排。
長期關(guān)注大氣污染問題的全國政協(xié)委員孫太利認(rèn)為，有的地方稱要向高污染、高能耗的“吃飯產(chǎn)業(yè)”開刀，但大量被壓被砍的都是“蒼蠅”級的小企業(yè)、小作坊，很少有“老虎”級的大企業(yè)、上市公司，真正的排污大戶關(guān)停并轉(zhuǎn)遙遙無期。
一直以來，如果有地方出了污染問題，社會各界責(zé)難的首先是環(huán)保部門。然而，多位環(huán)保局局長都曾對記者“大倒苦水”，他們認(rèn)為“環(huán)保局長”根本管不了“帶毒GDP”。
東部沿海某省一位環(huán)保局局長說，只要市(縣)主要領(lǐng)導(dǎo)“不點(diǎn)頭”，像“三高”企業(yè)這樣的“納稅大戶”哪怕有污染環(huán)保局也管不了、治不了、關(guān)不了，因?yàn)槎愂詹攀堑胤秸?ldquo;命根子”，環(huán)保這樣的“次要”工作要為增稅這樣的“主要”工作“讓路”。并且，只要這些“三高”企業(yè)合法“落了地”，按照當(dāng)前法律法規(guī)，環(huán)保部門沒有權(quán)力關(guān)停它們，只能以公函的形式請求當(dāng)?shù)卣浜稀?
亟待中央層面統(tǒng)籌
對于引進(jìn)污染項(xiàng)目的干部要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行終身問責(zé)，不能因?yàn)楦刹可w或離職而改變，以防止“政績留本任，污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。
多位受訪者認(rèn)為，環(huán)保問題并非一時(shí)一地能夠解決，亟須從中央層面統(tǒng)籌考慮，并對科學(xué)發(fā)展考核體系、財(cái)稅體制、生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制、問責(zé)機(jī)制等方面做出相應(yīng)調(diào)整，增強(qiáng)地方政府保護(hù)環(huán)境的自覺性和主觀能動性。
考核是“指揮棒”，首先應(yīng)完善中央對地方的科學(xué)發(fā)展考核體系。當(dāng)前，生態(tài)指標(biāo)在總體指標(biāo)體系中所占比重明顯偏小。比如，2013年山東某市科學(xué)發(fā)展考核指標(biāo)共2000分，而其中主要污染物減排量、生活環(huán)境宜居水平等生態(tài)指標(biāo)僅占140分，比重明顯偏小。
山東省濰坊市市委書記杜昌文認(rèn)為，應(yīng)增加生態(tài)效益和環(huán)境質(zhì)量考核內(nèi)容并加大在考核總分中的占比權(quán)重。比如，可增加能源消耗、環(huán)境損害、消化過剩產(chǎn)能、政府債務(wù)、群眾幸福指數(shù)和生活宜居水平、企業(yè)發(fā)展的生態(tài)效益等相關(guān)指標(biāo)。
杜昌文說，在考核結(jié)果運(yùn)用上，堅(jiān)持發(fā)展導(dǎo)向、考核導(dǎo)向、用人導(dǎo)向“三個(gè)導(dǎo)向”相統(tǒng)一。將考核結(jié)果作為市委選拔使用干部的重要依據(jù)，綜合運(yùn)用于評價(jià)黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部，做到考用結(jié)合、賞罰分明，引導(dǎo)其在實(shí)干、實(shí)績上爭先進(jìn)位。
其次，合理劃分地方的事權(quán)與支出責(zé)任，調(diào)整中央與地方在部分稅種上的分成比例。有專家認(rèn)為，要合理劃分并明確規(guī)定中央對地方的事權(quán)與支出責(zé)任。分稅制下，稅收體系較為清晰，但在事權(quán)方面，雙方比較模糊“上級點(diǎn)菜，地方買單”的情況非常普遍。
他建議，中央按照事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的原則，考慮公共事項(xiàng)的受益范圍和管理效率，進(jìn)一步科學(xué)確定中央、地方各級政府間事權(quán)劃分和支出責(zé)任，明確跨區(qū)域的公共服務(wù)項(xiàng)目由上級政府負(fù)責(zé)，區(qū)域內(nèi)的由本級政府負(fù)責(zé)，防止事權(quán)隨意變化，避免上級政府靠“權(quán)威”將事權(quán)層層下移。
青州市常務(wù)副市長葛英煜等干部建議，中央可考慮大幅降低“三高”企業(yè)的地方稅收分成，或者將其全部稅收都上收中央，從根本上遏制地方政府盲目“增稅沖動”。同時(shí)，為保障地方財(cái)力，可將目前全部由中央財(cái)政“拿走”的消費(fèi)稅，改為零售環(huán)節(jié)消費(fèi)稅歸地方，生產(chǎn)、委托加工、進(jìn)口等環(huán)節(jié)消費(fèi)稅依然歸中央。另外，增加高新技術(shù)企業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)和金融服務(wù)業(yè)在地方的稅收分成比例，激勵(lì)地方政府大力發(fā)展這些產(chǎn)業(yè)，自發(fā)進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級。
再次，建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。一位全國人大代表說，一個(gè)地區(qū)的發(fā)展是以犧牲另一個(gè)地區(qū)生態(tài)為代價(jià)的話，就要為損害的生態(tài)提供可靠有效的生態(tài)補(bǔ)償，甚至是加倍補(bǔ)償。當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為生態(tài)做出了突出的貢獻(xiàn)，就要給予褒獎和獎勵(lì)。
最后，對地方引進(jìn)的有污染項(xiàng)目實(shí)行終身問責(zé)制。不少干部認(rèn)為，一些項(xiàng)目對生態(tài)環(huán)境的污染要多年以后才能顯現(xiàn)，并且持續(xù)危害大、治理成本大、群眾意見大。因此，對于引進(jìn)這些項(xiàng)目的干部要按照相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行終身問責(zé)，不能因?yàn)楦刹可w或離職而改變，以防止“政績留本任，污染給下任”現(xiàn)象頻頻發(fā)生。
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