兩會(huì)策劃：直面先污染后治理現(xiàn)實(shí)
經(jīng)過長時(shí)間的宣傳和教育，“先污染后治理”在民間話語體系里已基本等同于錯(cuò)誤的發(fā)展模式。然而，這既是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不可違背的規(guī)律，也并非如我們所想那般一無是處。
自然環(huán)境既有“生存性功能”也有“生產(chǎn)性功能”，如何最優(yōu)配置無標(biāo)準(zhǔn)答案
經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)天生就是沖突的。環(huán)境作為一種自然資源，除了具有滿足人類生存和生理需要的“生存性功能”，同時(shí)又有為人類經(jīng)濟(jì)活動(dòng)提供一定的容納，分界，凈化廢棄物的空間的“生產(chǎn)性功能”。“污染”這一概念的本質(zhì)，其實(shí)就是“生產(chǎn)性環(huán)境功能”降低了“生存性環(huán)境功能”的價(jià)值。經(jīng)濟(jì)模式的選擇，意味著要在這兩種環(huán)境功能之中作權(quán)衡和抉擇，換句話說，即選擇“污染”的程度。如果單從環(huán)境保護(hù)的角度出發(fā)，那么取消第二種功能，即停止一切生產(chǎn)活動(dòng)，自然可以使環(huán)境永遠(yuǎn)保持在最好的狀態(tài)。但由于環(huán)境本身的稀缺性，客服矛盾的辦法不可能是消滅其中一個(gè)保留另一個(gè)，而是要尋求一種組合，使得這兩種功能對(duì)人類產(chǎn)生的效用綜合達(dá)到最大。
“先污染后治理說”，便是關(guān)于環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相互關(guān)系的一種觀點(diǎn)。它認(rèn)為在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段，不得不忍受環(huán)境污染，只有當(dāng)環(huán)境經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平，才可能有效地去治理。持這種觀點(diǎn)的人，并不是反對(duì)才去措施進(jìn)行處理和防止污染，也不是認(rèn)為治理污染毫無必要，而是指出在經(jīng)濟(jì)水平不高的條件下，相當(dāng)一部分環(huán)境保護(hù)目標(biāo)和措施，將由于經(jīng)濟(jì)水平和技術(shù)水平的限制而不能實(shí)現(xiàn)，社會(huì)需要忍受環(huán)境污染的后果。無論是源頭防治、過程控制還是末端處理，都是追求經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境保護(hù)最優(yōu)配置的諸多治理方案中的一種。
“先污染后治理”是追求發(fā)展難以逾越的現(xiàn)實(shí)規(guī)律
早在上世紀(jì)80年代初，中國政府就提出走可持續(xù)發(fā)展道路，堅(jiān)決不走發(fā)達(dá)國家“先污染、后治理”的老路。這是一個(gè)充滿前瞻性的道路設(shè)計(jì)，但過去三十年似乎并未很好地貫徹到底。伴隨著粗放式制造業(yè)加速擴(kuò)張的同時(shí)，中國也進(jìn)入了環(huán)境壓力高峰，全國性霧霾天氣頻現(xiàn)，各項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)也不容樂觀。中國事實(shí)上不可避免地走回了“先污染后治理”的老路，這是社會(huì)發(fā)展規(guī)律不可超越的體現(xiàn)。
美國環(huán)境經(jīng)濟(jì)學(xué)家格羅斯曼和克魯格就此提出了著名的環(huán)境庫茲涅茨曲線假說，即環(huán)境污染與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間存在一種倒U型曲線關(guān)系：在某一地區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平（人均GDP）不斷提高，一個(gè)階段環(huán)境污染會(huì)加；達(dá)到污染拐點(diǎn)后，環(huán)境質(zhì)量才會(huì)好轉(zhuǎn)。多數(shù)研究者認(rèn)為，在經(jīng)濟(jì)起飛階段，第二產(chǎn)業(yè)比例家中，工業(yè)化和城市化帶來嚴(yán)重的生態(tài)環(huán)境問題；當(dāng)主要經(jīng)濟(jì)活動(dòng)從高能耗高污染的工業(yè)轉(zhuǎn)向低污染高產(chǎn)出的服務(wù)業(yè)、信息業(yè)時(shí)，生產(chǎn)對(duì)環(huán)境資源的壓力降低；環(huán)境破壞和經(jīng)濟(jì)發(fā)展由此呈現(xiàn)出倒U形的曲線關(guān)系。
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環(huán)境污染在諸多發(fā)達(dá)國家的工業(yè)化進(jìn)程中都是普遍問題。英國作為最早開始走上工業(yè)化道路的國家，其首都倫敦在很長一段時(shí)間是著名的“霧都”。1930年，比利時(shí)爆發(fā)了世人矚目的馬斯河谷煙霧事件。20世紀(jì)60年代，美國著名海洋生物學(xué)家蕾切爾·卡遜指出：如果不加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，人類將迎來“寂靜的春天”。伺候，隨著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)型和民眾意識(shí)的提高，環(huán)保運(yùn)動(dòng)和污染防治才重回正軌。
環(huán)境污染是生產(chǎn)的負(fù)效應(yīng)，有生產(chǎn)往往就有污染。在中國這樣一個(gè)“世界工廠”，想要推動(dòng)工業(yè)社會(huì)的健全發(fā)展，關(guān)鍵不在于為了環(huán)境杜絕一些限度的污染，而在于如何將污染控制在生態(tài)環(huán)境的自凈能力范圍之內(nèi)，讓污染物不超出環(huán)境的自凈能力，從而避免環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)。
防控“不可避免的”污染，市場(chǎng)信號(hào)比行政命令更靈活高效
傳統(tǒng)的“環(huán)境政策”，用“環(huán)境管控”來概括更為貼切。自20世紀(jì)50年代到70年代末，當(dāng)人類社會(huì)開始意識(shí)到環(huán)境問題的嚴(yán)重性時(shí)，最早試圖通過命令控制和技術(shù)工具手段的結(jié)合來解決。中國的環(huán)境政策也遵循此道，基本上以政府的行政管控和命令手段為主導(dǎo)，通過國家地區(qū)指定有關(guān)法律、法規(guī)和行政條例進(jìn)行直接控制。早在1979年，就曾用“污染物排放標(biāo)準(zhǔn)控制”對(duì)污染的排放濃度進(jìn)行限制，強(qiáng)調(diào)污染末端治理。然而由于排污企業(yè)被迫接受政府指令，大多采取稀釋濃度的做法應(yīng)對(duì)環(huán)保部門檢查，總體環(huán)境質(zhì)量持續(xù)惡化。
向市場(chǎng)討教如何更有效地防治污染或許是個(gè)更好的辦法。鼓勵(lì)通過市場(chǎng)信號(hào)作出決策，借助市場(chǎng)力量的政策工具，污染者在追求個(gè)人利益的同時(shí)，客觀上也能導(dǎo)致污染控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。市場(chǎng)機(jī)制需要最大化的產(chǎn)出，它本身并不會(huì)創(chuàng)造更多的污染許可，但是它能創(chuàng)造直接的污染替代物，減少污染的技術(shù)、過程和策略，驅(qū)使消除污染的東西的價(jià)格穩(wěn)定下降。
美國的排污權(quán)交易便是最好的例子。排污權(quán)交易，指的是在一定區(qū)域內(nèi)，在污染物排放總量不超過允許排放量的前提下，內(nèi)部各污染源之間通過貨幣交換的方式相互調(diào)劑排污量。通過建立合法的污染物排放權(quán)利即排污權(quán)（這種權(quán)利通常以排污許可證的形式表現(xiàn)），并允許這種權(quán)利像商品那樣被買入和賣出，企業(yè)因而往往更愿意投入人力物力去開發(fā)減少污染的新工藝，節(jié)約的污染排放量可以拿到排污權(quán)市場(chǎng)上去出售，所得收入可以補(bǔ)償開發(fā)費(fèi)用，有時(shí)還有余。排污權(quán)交易為美國帶來了巨大經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。
據(jù)美國總會(huì)計(jì)師事務(wù)所估計(jì)，從1990年被用于二氧化硫排放總量控制以來，美國二氧化硫排放量得到明顯控制，促進(jìn)了環(huán)境的改善，并節(jié)約了約20億美元治理污染的費(fèi)用。而后德國、英國、澳大利亞等國家也相繼實(shí)行了排污權(quán)交易的實(shí)踐。排污權(quán)交易已經(jīng)是當(dāng)前受到各國關(guān)注的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策之一。
激烈的環(huán)境沖突需要一個(gè)更加平等的利益協(xié)調(diào)機(jī)制
市場(chǎng)同樣可以為環(huán)境沖突提供利益協(xié)調(diào)機(jī)制。中國的環(huán)境沖突已經(jīng)成為當(dāng)下不可忽視的現(xiàn)實(shí)問題。自1996年來以來，環(huán)境群體性事件一直保持年均29%的增速；“十一五”期間，環(huán)境信訪的件數(shù)高達(dá)三十多萬。自2012年以來，四川什邡、江蘇啟東、浙江寧波、云南昆明等一系列轟動(dòng)社會(huì)和網(wǎng)絡(luò)的環(huán)境群體性事件相繼發(fā)生。至少就目前而言，司法手段在沖突的解決上并不更見效。來自環(huán)保部信訪部門的數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間30多萬件的環(huán)境信訪，行政復(fù)議2614件，但行政訴訟只有980件，刑事訴訟只有30件，真正通過司法訴訟渠道解決的環(huán)境糾紛不足1%。一方面群眾遇到環(huán)境糾紛，寧愿選擇信訪或舉報(bào)投訴等途徑解決，而不選擇司法途徑；另一方面司法部門也不愿意受理環(huán)境糾紛案件。
利益沖突之所以如此不可調(diào)和，在于缺乏一個(gè)平等的協(xié)商機(jī)制。傳統(tǒng)的發(fā)展模式下，高污染企業(yè)往往等同于高稅收收入，地方政府樂于招商引資并接受污染企業(yè)的轉(zhuǎn)移，而對(duì)環(huán)境和當(dāng)?shù)鼐用裨斐傻耐獠坑绊憚t常不在考慮范圍之內(nèi)。在這個(gè)博弈里，地方政府既是游戲規(guī)則的制定者，又是強(qiáng)勢(shì)的參與者和利益方。與此同時(shí)，作為利益受損者的當(dāng)?shù)孛癖，不但沒有議價(jià)的機(jī)會(huì)，很多時(shí)候甚至連知情權(quán)都沒有。在這種模式下，企業(yè)只需處理好與政府的關(guān)系，政府無視民眾利益訴求，而民眾則由不滿而轉(zhuǎn)向群體性事件，最后的局面不會(huì)是多贏而只能是多輸。
一個(gè)健全的利益機(jī)制，需要政府的退出，而讓企業(yè)對(duì)民眾游說、溝通、議價(jià)，簡(jiǎn)單一點(diǎn)說，就是“談錢”。企業(yè)需要這部分環(huán)境資源的“生產(chǎn)性功能”，花多少價(jià)錢，才能讓民眾讓出部分的“生存性功能”，民眾愿意付出多少的價(jià)錢，才能讓企業(yè)把項(xiàng)目“建在你的后院”里。
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中國近年來出現(xiàn)的“鄰避運(yùn)動(dòng)”，其實(shí)也非本國特色，最早曾出現(xiàn)在城市化起步時(shí)間較早的歐美國家，后來又出現(xiàn)在日本、臺(tái)灣等地區(qū)。鄰避運(yùn)動(dòng)在臺(tái)灣有30多年的歷史，早期鄰避運(yùn)動(dòng)的口號(hào)是，“雞屎拉在我家后院，雞蛋卻下在別人家里”。如今鄰避運(yùn)動(dòng)在臺(tái)灣卻已不多見，因?yàn)檎畽C(jī)關(guān)已經(jīng)慢慢形成一套運(yùn)作模式，民眾也知道應(yīng)該如何在游戲規(guī)則下表達(dá)自己的訴求。最能讓抗議民眾消氣滿足的，是鄰避設(shè)施建設(shè)方的補(bǔ)償——“環(huán)；仞”。建設(shè)方通常會(huì)將令人討厭的設(shè)施變得不那么惹人嫌，例如設(shè)立公園、圖書館、運(yùn)動(dòng)中心、溫水游泳池等，供附近民眾免費(fèi)（或打折）使用。此外，還有減免電費(fèi)、減免土地相關(guān)稅賦、給予獎(jiǎng)學(xué)金等措施。
近年來在美國興建鄰避設(shè)施遇到的阻力也已經(jīng)變得越來越少，其原因在于，國家和聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開始承擔(dān)批準(zhǔn)廠商興建鄰避設(shè)施草案的責(zé)任，法律允許的程序也提供了更多公眾參與鄰避設(shè)施決策的機(jī)會(huì)，鄰避設(shè)施選址方式從“決定-宣布-辨護(hù)”開始轉(zhuǎn)向“參與/自愿/合作”。這些，都需要政府進(jìn)一步的放權(quán)，讓公眾參與到利益機(jī)制中去。
與其一邊高談在發(fā)展模式上具有前瞻性的、跨越性的創(chuàng)新道路一邊持續(xù)地對(duì)環(huán)境只破壞不治理，還不如直面“發(fā)展會(huì)造成污染”的客觀現(xiàn)實(shí)規(guī)律，運(yùn)用更靈活的市場(chǎng)手段來實(shí)現(xiàn)自然環(huán)境“生存性功能”與“生產(chǎn)性功能”的最優(yōu)配置。
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