我國(guó)土壤污染形勢(shì)不容樂(lè)觀
總體形勢(shì)不容樂(lè)觀，局部地區(qū)污染嚴(yán)重
（一）我國(guó)土壤污染總體形勢(shì)不容樂(lè)觀
南方土壤污染的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)高于北方。北方地區(qū)，如內(nèi)蒙古及長(zhǎng)城沿線區(qū)、黃土高原區(qū)、甘新區(qū)和東北等農(nóng)業(yè)區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量良好，糧食安全性較高。由于有色金屬礦分布密集，土壤自然本底重金屬含量較高，西南碳酸鹽巖地區(qū)、中南地區(qū)土壤重金屬超標(biāo)范圍較廣。以大型重污染企業(yè)、工業(yè)企業(yè)遺棄污染地、各類廢棄物堆放場(chǎng)、大型采礦區(qū)以及工業(yè)園區(qū)污染為中心，存在著若干土壤污染嚴(yán)重的局域點(diǎn)。
（二）耕地正成為土壤污染的重災(zāi)區(qū)，呈無(wú)機(jī)、有機(jī)復(fù)合污染的局面，其接納和自然凈化能力已接近或超出極限
綜合農(nóng)業(yè)部２００２年、２００３年、２００４年、２０１１年四次調(diào)查，總調(diào)查面積４３８２．４４萬(wàn)畝，超標(biāo)面積４４６．７９萬(wàn)畝，總超標(biāo)率為１０．２％，其中鎘污染最為普遍，其次是砷、汞，再次是銅、鉛。據(jù)國(guó)土資源部的調(diào)查，我國(guó)中東部農(nóng)耕區(qū)土壤環(huán)境質(zhì)量總體良好，適宜進(jìn)行農(nóng)作物安全種植的一類和二類土壤占８７．８％，三類和超三類土壤約１２．１％，約１．２億畝土壤存在潛在的生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，不適宜進(jìn)行農(nóng)作物安全種植。
（三）全國(guó)大中城市土壤普遍存在汞、鎘、硒、鉛、鉻、砷、鎳、銻、鋅等污染，復(fù)合污染嚴(yán)重，生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)值得關(guān)注
城市工業(yè)區(qū)污染企業(yè)搬遷、采礦區(qū)殘?jiān)缓侠矶逊诺纫l(fā)的土壤污染問(wèn)題已相當(dāng)嚴(yán)重。其中汞、鎘已達(dá)中等污染程度，最高值高達(dá)１５．４毫克／千克和９０．９毫克／千克。污染面積超過(guò)１００平方千米的城市有上海、沈陽(yáng)、昆明、貴陽(yáng)、太原、西安、長(zhǎng)沙、武漢和廣州。
（四）土壤污染類型以無(wú)機(jī)型污染為主，有機(jī)型污染次之，復(fù)合污染型比重較小
據(jù)中國(guó)環(huán)境監(jiān)測(cè)總站監(jiān)測(cè)，２０１２年監(jiān)測(cè)農(nóng)田區(qū)點(diǎn)位超標(biāo)率為１７．４％。其中主要無(wú)機(jī)物污染點(diǎn)位超標(biāo)率為鎘７．５％、鎳４．７％、砷２．３％、汞２．３％；主要有機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率為滴滴涕２．０％、六六六０．９％。
值得關(guān)注的是，當(dāng)前我國(guó)土壤污染呈轉(zhuǎn)移擴(kuò)散之勢(shì)，出現(xiàn)了由工業(yè)向農(nóng)業(yè)擴(kuò)散、城區(qū)向農(nóng)村蔓延、地表向地下滲透、上游向下游轉(zhuǎn)移、水土污染向食物鏈延伸的趨勢(shì)，逐漸積累的污染導(dǎo)致環(huán)境事件的頻發(fā)，加強(qiáng)土壤污染防治已刻不容緩。
當(dāng)前土壤污染防治存在的問(wèn)題
（一）法律法規(guī)缺失
目前，我國(guó)沒(méi)有專門(mén)的土壤環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)，同水污染和大氣污染相比，土壤污染防治法律制度建設(shè)明顯滯后。關(guān)于土壤保護(hù)僅有一些零星規(guī)定，而且條款分散在不同法律中，細(xì)則缺乏、難操作。如《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》中污染物指標(biāo)偏少，缺少有機(jī)物指標(biāo)，無(wú)法滿足土壤污染控制和農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的要求，且未考慮土壤種類和母質(zhì)復(fù)雜性，就在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一以總量為基礎(chǔ)。缺乏居住、工業(yè)建設(shè)項(xiàng)目中相關(guān)的土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀評(píng)價(jià)依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，缺乏居住、農(nóng)田、采礦用地環(huán)境質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)基準(zhǔn)。
（二）監(jiān)測(cè)水平滯后、調(diào)查精度不高
部分地區(qū)缺乏監(jiān)測(cè)的儀器和人員配置，基本農(nóng)田和集中式飲用水源地等重點(diǎn)區(qū)域存在監(jiān)測(cè)站點(diǎn)布置過(guò)少、監(jiān)測(cè)項(xiàng)目少、監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)流通信息不暢、專業(yè)技術(shù)人員和資金投入不足等多方面問(wèn)題。目前，國(guó)土資源部開(kāi)展的區(qū)域性土壤調(diào)查采樣密度為１點(diǎn)／平方千米，每４平方千米獲取的樣品組合后進(jìn)行分析，只有局部有加密采樣。所獲得的土壤重金屬數(shù)據(jù)雖然從宏觀上獲得了我國(guó)土壤污染的總體概貌，但由于采樣密度較小，難以精確圈定土壤重金屬污染的分布范圍，不足以精確掌握各地區(qū)土壤污染的強(qiáng)度。
（三）標(biāo)準(zhǔn)體系不健全
從實(shí)際情況看，不同用途土壤的健康風(fēng)險(xiǎn)和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)的控制要求均不同，相應(yīng)的修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)和治理措施也大相徑庭。目前我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)中，僅有籠統(tǒng)的土壤概念，現(xiàn)行的土壤污染分類、治理標(biāo)準(zhǔn)體系均不完善，尤其是缺乏污染修復(fù)以及環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等技術(shù)規(guī)范和管理制度，致使土壤環(huán)境保護(hù)工作缺乏依據(jù)和指導(dǎo)，F(xiàn)行的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（ＧＢ１５６１８—１９９５），主要是針對(duì)農(nóng)用地土壤鎘、鎳、砷、銅、汞、鋅、鉻、鉛等重金屬和少量有機(jī)污染物，不僅缺乏針對(duì)不同土地利用方式的標(biāo)準(zhǔn)，而且缺少其他嚴(yán)重影響我國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)如銻、鎢、錫等元素與大量的有機(jī)污染物指標(biāo)。此外，也未建立用于污染土壤風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)的土壤環(huán)境質(zhì)量指示值或指導(dǎo)值，缺乏土壤污染風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和控制修復(fù)技術(shù)的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。
（四）修復(fù)技術(shù)不成熟
現(xiàn)有的污染修復(fù)技術(shù)大多還處于實(shí)驗(yàn)階段，有些只適用于實(shí)驗(yàn)室的小規(guī)模實(shí)驗(yàn)，與工程的實(shí)際推廣尚有一定的差距。其中，物理治理方法花費(fèi)巨大，化學(xué)修復(fù)方法容易引起土壤質(zhì)量下降，生物修復(fù)方法耗時(shí)太長(zhǎng)。修復(fù)污染物種類單一，修復(fù)效率低，缺乏針對(duì)性、適用性和整體性，無(wú)法滿足成因復(fù)雜、元素物理化學(xué)性質(zhì)差異大的重金屬與有機(jī)污染物的復(fù)合污染的現(xiàn)狀。而且，現(xiàn)有修復(fù)技術(shù)成本較高，修復(fù)設(shè)備與藥劑大部分仍依賴進(jìn)口。
（五）防治資金短缺
土壤污染防治資金需求量很大。尤其對(duì)于無(wú)主的污染場(chǎng)地，由于其大多數(shù)位置偏遠(yuǎn)，開(kāi)發(fā)利用價(jià)值不大，地方政府配套資金積極性不高，中央資金的杠桿作用難以有效發(fā)揮。土壤治理修復(fù)的商業(yè)模式尚未形成，社會(huì)資金難以進(jìn)入。加上一些企業(yè)由于年代久遠(yuǎn)，企業(yè)改制、產(chǎn)權(quán)關(guān)系、債權(quán)債務(wù)、工農(nóng)關(guān)系等歷史問(wèn)題十分復(fù)雜，搬遷及治理費(fèi)用高，就業(yè)安置補(bǔ)償難度很大。
對(duì)策建議
土壤是生命之基、萬(wàn)物之母。唯有凈土，才有潔食，才可安居。當(dāng)前，必須要采取系統(tǒng)措施，加強(qiáng)土壤污染綜合防治，保護(hù)好土壤環(huán)境質(zhì)量。
一轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，加強(qiáng)源頭控制
轉(zhuǎn)變ＧＤＰ至上的發(fā)展理念，突出生態(tài)文明權(quán)重，建立和完善體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀的政府績(jī)效考核體系，發(fā)揮考核“指揮棒”作用。強(qiáng)化工業(yè)污染源頭治理。嚴(yán)格項(xiàng)目準(zhǔn)入，關(guān)閉、淘汰和搬遷小冶煉、小化工等企業(yè)。改造環(huán)保設(shè)施，提高污染物排放的達(dá)標(biāo)率。對(duì)污染企業(yè)實(shí)施強(qiáng)制性清潔生產(chǎn)審核，嚴(yán)格控制污染物的排放量和濃度。對(duì)超排偷排企業(yè)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)要進(jìn)行嚴(yán)肅查處。建立打擊非法開(kāi)采長(zhǎng)效機(jī)制，規(guī)范礦山開(kāi)采秩序。改善礦山地質(zhì)環(huán)境，加強(qiáng)礦山整合力度，進(jìn)行集約化、規(guī)；_(kāi)采，便于礦業(yè)廢渣、廢水集中排放、集中處理。從源頭上減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活對(duì)土壤的污染。加快生態(tài)農(nóng)業(yè)和循環(huán)農(nóng)業(yè)建設(shè)，對(duì)基本農(nóng)田、重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地特別是“菜籃子”基地進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管，嚴(yán)格控制主要糧食產(chǎn)地和蔬菜基地的污水灌溉，強(qiáng)化對(duì)農(nóng)藥、化肥及其廢棄包裝物，以及農(nóng)膜使用的環(huán)境管理。提高機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放標(biāo)準(zhǔn)，減少因機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣超標(biāo)帶來(lái)的大氣沉降污染。
二健全法律法規(guī)，完善標(biāo)準(zhǔn)體系
盡快出臺(tái)《土壤污染防治法》及其配套法規(guī)。立法中注意與現(xiàn)行的水污染防治、固體廢物污染防治、大氣污染防治、海洋環(huán)境保護(hù)等法律法規(guī)的協(xié)調(diào)，還要注意與土地管理、城鄉(xiāng)規(guī)劃等法律法規(guī)的銜接。對(duì)城鄉(xiāng)結(jié)合部及工礦企業(yè)周邊重污染耕地，嚴(yán)格依據(jù)土地管理法規(guī)和土地利用總體規(guī)劃等有關(guān)要求，按照土地變更有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，經(jīng)法定程序調(diào)整土地用途。土地由政府收儲(chǔ)后治理，提取一部分用于土地治理。規(guī)定嚴(yán)格的法律責(zé)任，提高企業(yè)污染成本，暢通污染受害者訴求渠道。加強(qiáng)土壤環(huán)境應(yīng)急和執(zhí)法能力建設(shè)。
健全不同土地利用方式的標(biāo)準(zhǔn)和各種土壤環(huán)境質(zhì)量的指標(biāo)。完善土壤污染評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和土壤污染修復(fù)等標(biāo)準(zhǔn)體系。實(shí)行標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)化管理，以倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。在制定土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)時(shí)還應(yīng)注意與食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的銜接。
三完善體制機(jī)制
改變土壤污染防治政出多門(mén)、職責(zé)不清的局面。理順環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、糧食、發(fā)改委等部門(mén)在土壤污染防治中的職責(zé)，建立國(guó)土、農(nóng)業(yè)和環(huán)保等部門(mén)聯(lián)動(dòng)機(jī)制，解決多頭管理、信息不通、底數(shù)不清等問(wèn)題。完善跨區(qū)域、全流域的水土治理機(jī)制。統(tǒng)籌推進(jìn)重金屬和土壤污染防治工作，相關(guān)工作統(tǒng)一部署、統(tǒng)一考核。進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償、排污權(quán)交易、環(huán)境稅費(fèi)改革、污染責(zé)任險(xiǎn)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策改革試點(diǎn)。對(duì)嚴(yán)重污染的耕地，要調(diào)整種植結(jié)構(gòu)，劃定農(nóng)產(chǎn)品禁止生產(chǎn)區(qū)并進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償。對(duì)做出歷史性貢獻(xiàn)的老工業(yè)基地加大財(cái)政支持和稅收優(yōu)惠力度。建立污染糧食定點(diǎn)收購(gòu)、限定用途、定向銷售價(jià)差及費(fèi)用補(bǔ)償機(jī)制。
四加強(qiáng)土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)
目前環(huán)保部、國(guó)土部、農(nóng)業(yè)部等都開(kāi)展了土壤環(huán)境質(zhì)量和污染調(diào)查工作，但在調(diào)查范圍、對(duì)象、技術(shù)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)等方面各有異同，可能導(dǎo)致調(diào)查結(jié)果差異和部分重復(fù)調(diào)查。因此，必須整合現(xiàn)有環(huán)保、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、糧食等部門(mén)監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，建立長(zhǎng)期有效的土壤質(zhì)量監(jiān)測(cè)機(jī)制，構(gòu)建國(guó)家土壤質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)和預(yù)警體系，周期性監(jiān)測(cè)土地質(zhì)量變化狀況，預(yù)測(cè)變化趨勢(shì)，及時(shí)發(fā)出土地質(zhì)量惡化警示。將土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)納入例行環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，構(gòu)建國(guó)家土壤環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)，加強(qiáng)國(guó)家、省、市、縣四級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站的土壤監(jiān)測(cè)能力建設(shè)，實(shí)現(xiàn)對(duì)全國(guó)土壤環(huán)境質(zhì)量科學(xué)化、精確化、差別化的管理和監(jiān)測(cè)。
在全國(guó)土壤污染普查的基礎(chǔ)上，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域開(kāi)展更加周密的調(diào)查，在土壤污染嚴(yán)重地區(qū)進(jìn)行詳細(xì)尺度的土地質(zhì)量地球化學(xué)評(píng)價(jià)，開(kāi)展礦山及其周邊生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，覆蓋我國(guó)基本農(nóng)田區(qū)和宜耕后備資源開(kāi)發(fā)區(qū)，進(jìn)行基本農(nóng)田和重要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)地種植環(huán)境適宜性評(píng)估，對(duì)重點(diǎn)區(qū)域蔬菜基地土壤環(huán)境安全性劃分及長(zhǎng)期定位重金屬環(huán)境質(zhì)量監(jiān)控。查明土壤環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，進(jìn)行土壤環(huán)境質(zhì)量分級(jí)，以便開(kāi)展更有針對(duì)性的治理修復(fù)。
五實(shí)施分類防治，開(kāi)展土壤修復(fù)
根據(jù)農(nóng)業(yè)用地、工業(yè)用地和住宅用地等具體情況實(shí)施分區(qū)指導(dǎo)、分區(qū)防控。以耕地和集中式飲用水水源地為重點(diǎn)劃定土壤環(huán)境保護(hù)優(yōu)先區(qū)域。實(shí)行土壤環(huán)境分級(jí)認(rèn)定管理制度，推進(jìn)生態(tài)土壤認(rèn)證。
根據(jù)受污染的程度分級(jí)防治。對(duì)于嚴(yán)重污染的農(nóng)田進(jìn)行封閉，治理達(dá)標(biāo)后再使用，或者將農(nóng)田用地改為建筑用地。對(duì)于輕度污染的農(nóng)田可以種植一些不易吸收重金屬、ＰＯＰｓ的糧食，或者改為種植經(jīng)濟(jì)作物。土壤環(huán)境保護(hù)工作應(yīng)以預(yù)防為主，重點(diǎn)放在目前還沒(méi)有受到污染的土壤保護(hù)上，盡快啟動(dòng)“土壤環(huán)境保護(hù)工程”。制定“以獎(jiǎng)促保”政策，對(duì)積極開(kāi)展土壤污染保護(hù)和治理的地區(qū)，應(yīng)加大資金獎(jiǎng)勵(lì)和技術(shù)支持力度。
六加強(qiáng)科技攻關(guān)
加強(qiáng)基礎(chǔ)性研究，建立土壤污染防治科技支撐體系，建議將土壤污染防治成立專項(xiàng)進(jìn)行攻關(guān)。開(kāi)展土壤重金屬和有機(jī)物風(fēng)險(xiǎn)管控和修復(fù)技術(shù)規(guī)范，加強(qiáng)土壤重金屬殘留與農(nóng)作物相關(guān)性研究，研發(fā)推廣污染快速檢測(cè)、修復(fù)、治理等關(guān)鍵、可行的技術(shù)和設(shè)備。本著“邊生產(chǎn)邊治理”的原則，推廣污染耕地治理經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行的農(nóng)藝措施，選育抗性強(qiáng)的農(nóng)作物品種（如抗鎘稻米的選育），研究可推廣的綜合治理技術(shù)，切斷食物鏈，從根本上防治鎘等重金屬通過(guò)食物鏈轉(zhuǎn)移到人體。推進(jìn)土壤污染防治示范工程。搭建技術(shù)平臺(tái)，進(jìn)行相關(guān)重點(diǎn)技術(shù)培訓(xùn)。
七健全資金投入機(jī)制
根據(jù)“誰(shuí)污染、誰(shuí)治理”的原則，污染企業(yè)也應(yīng)是補(bǔ)償主體之一，負(fù)擔(dān)相應(yīng)的治理費(fèi)用。同時(shí)，要根據(jù)實(shí)際，明確補(bǔ)償對(duì)象（主要是農(nóng)民和農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織）和不同污染區(qū)域補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)耕地土壤污染治理迅速有效開(kāi)展。土壤污染成因復(fù)雜，不同地區(qū)污染程度不一，加之治理難度大、周期長(zhǎng)，需要巨大的資金支持，單靠國(guó)家財(cái)政撥款遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，地方政府也不可能拿出大量的資金用于治理污染的土壤。因此，必須健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，完善配套政策，加快探索土壤污染修復(fù)市場(chǎng)化發(fā)展之路。
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