近年來，我國環(huán)境保護(hù)形勢嚴(yán)峻，對大氣、水體、土壤污染等進(jìn)行管控的難度較大。由于大氣污染所形成的霧霾已經(jīng)對人民群眾的身體健康造成嚴(yán)重威脅，成為關(guān)系民生的重大問題。盡管國家已出臺治理霧霾的相關(guān)規(guī)劃，但短期見效的難度相當(dāng)大。

 

　　污染物的大量增加多數(shù)是由企業(yè)尤其是生產(chǎn)型工業(yè)企業(yè)超標(biāo)排放污染物所致。研究表明，工業(yè)企業(yè)超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)的行為在我國多有發(fā)生。盡管現(xiàn)有行政執(zhí)法對上述行為進(jìn)行了一些規(guī)制，但效果有限。為了切實保護(hù)生態(tài)環(huán)境，有效治理霧霾，提升人民群眾對政府治理環(huán)境污染的信心，筆者建議，可考慮在刑法中增設(shè)“超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)罪”，主要理由如下:

 

　　完善我國環(huán)境立法的需要

 

　　我國刑法第338條規(guī)定了“污染環(huán)境罪”，兩高2013年7月《關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》(下稱《解釋》)明確了“嚴(yán)重污染環(huán)境”的14種具體行為，相信會對我國環(huán)境污染的刑事管控有所促進(jìn)。但我們也要看到，現(xiàn)有“污染環(huán)境罪”及其司法解釋所確立的污染環(huán)境的入罪門檻還很高，很難應(yīng)用于當(dāng)前的霧霾治理。

 

　　將排放霧霾物質(zhì)列入污染環(huán)境行為仍無根據(jù)。《解釋》第1條所列14種嚴(yán)重污染環(huán)境的行為不包括排放大量PM2.5指標(biāo)體系物質(zhì)。雖然該條第3項規(guī)定有非法排放含重金屬、持久性有機(jī)污染物等嚴(yán)重危害環(huán)境、損害人體健康的污染物超過國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)法律授權(quán)制定的污染物排放標(biāo)準(zhǔn)三倍以上的，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為“嚴(yán)重污染環(huán)境”。并且有兜底條款“其他嚴(yán)重污染環(huán)境的情形”，但將排放霧霾物質(zhì)列入污染環(huán)境行為仍屬于沒有根據(jù)。

 

　　有關(guān)規(guī)定對霧霾治理無能為力。《解釋》所列14種嚴(yán)重污染環(huán)境行為之第5項規(guī)定了“兩年內(nèi)曾違反國家規(guī)定而受過兩次行政處罰而又實施相關(guān)行為的”也可以入罪，但上述行為僅指“排放、傾倒、處置有放射性的廢物、含傳染病的廢物、有毒物質(zhì)”的行為。在大氣污染所形成的霧霾中要去界定這些物質(zhì)，何其之難?顯然，上述司法解釋的相關(guān)規(guī)定對霧霾治理是無能為力的，因此，刑法第338條及其司法解釋并不能完整解決企業(yè)超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)從而污染環(huán)境的問題。

 

　　彌補(bǔ)行政管控的需要

 

　　行政處罰對遏制環(huán)境污染的效果較為有限。環(huán)境污染的防治是我國環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)的主要職能，現(xiàn)有立法已賦予了環(huán)境保護(hù)行政機(jī)關(guān)一些行政處罰權(quán)，但研究表明，其對環(huán)境污染的遏制效果是有限的。如我國《大氣污染防治法》第48條規(guī)定，“違反本法規(guī)定，向大氣排放污染物超過國家和地方規(guī)定排放標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)限期治理，并由所在地縣級以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門處一萬元以上十萬元以下罰款”。

 

　　上述條文是對超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)行為進(jìn)行行政處罰的依據(jù)，該條在實踐中被環(huán)境部門運用較多，但一萬元至十萬元罰款對于大型工業(yè)企業(yè)來說，是完全有支付能力的，可見，該處罰不具有威懾力，加之我國環(huán)境保護(hù)法所規(guī)定的限期治理制度門檻較高，在實踐中較少適用，因此，在上述行政管控模式下，排污企業(yè)繳納罰款后繼續(xù)超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)的行為在現(xiàn)實中大量存在，現(xiàn)有管控模式對超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)的行為存在“失靈”現(xiàn)象。

 

　　加大罰款力度未必能有效遏制超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)的行為。誠然，提高行政處罰特別是行政罰款的力度可以增強(qiáng)行政管控的威懾力，但對于大型、特大型企業(yè)來說，50萬、100萬、甚至500萬的罰款，其威懾力恐怕也是有限的。另外，行政處罰畢竟是行政管理手段之一，即便繳納的罰款再多，違法企業(yè)也很難有刑法上的罪惡感，其再犯的可能性還是存在的。因此，筆者認(rèn)為，除了提高對超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)的生產(chǎn)行為進(jìn)行行政處罰的力度之外，也可考慮在刑法中增設(shè)“超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)罪”設(shè)置刑事責(zé)任來彌補(bǔ)行政管控的不足。

 

　　符合刑事立法邏輯與先例

 

　　增設(shè)“超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)罪”符合刑事立法邏輯。超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)，首先是一種行政違法行為，我國大氣污染防治法、水污染防治法等環(huán)境保護(hù)法律中對上述行為均有明確定性。對嚴(yán)重的行政違法行為設(shè)置刑事罪名，苛以刑罰是彌補(bǔ)行政管控失效的較好方式。1997年刑法頒行以來的歷次修正案中，對行政管控效果不佳的行為進(jìn)行及時的刑法規(guī)制已經(jīng)成為共識，典型的如危險駕駛行為，入罪且經(jīng)過刑法管控后，酒駕、醉駕行為大大減少，取得了較好效果。

 

　　增設(shè)“超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)罪”符合刑事立法先例。對超越相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)等造成危害或者足以造成危害的行為進(jìn)行刑法管控在我國刑事立法中已有先例。如我國刑法第143條規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合食品安全標(biāo)準(zhǔn)的食品罪”、第145條所規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合標(biāo)準(zhǔn)的醫(yī)用器材罪”、第146條規(guī)定的“生產(chǎn)、銷售不符合安全標(biāo)準(zhǔn)的產(chǎn)品罪”等。上述相關(guān)條文的立法思路是，相關(guān)生產(chǎn)、銷售等以營利為目的的行為超越了相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)(食品安全標(biāo)準(zhǔn)、安全保障標(biāo)準(zhǔn)等)，足以造成刑法規(guī)定的危害后果的，刑法將其設(shè)置為犯罪，行為人承擔(dān)罰金或有期徒刑等刑事責(zé)任。環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)與上述標(biāo)準(zhǔn)性質(zhì)相同，違反環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)且造成危害或足以造成危害的行為也可如上述立法先例而納入刑事立法，這在立法技術(shù)上不存在問題。

 

　　綜上所述，對超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行生產(chǎn)的行為進(jìn)行一定的刑法管控既有現(xiàn)實需要，又符合刑事立法邏輯與刑事立法先例。立法機(jī)關(guān)可以考慮在現(xiàn)行刑法第338條之下另設(shè)一款規(guī)定“超越環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)生產(chǎn)罪”

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