從“小修小補”到“動大手術”
新修訂的環(huán)保法作為2014 年全國人大常委會通過的第一部法律修訂案，一經(jīng)通過便獲得了社會各界好評。評論稱，環(huán)境保護法的修改是針對目前我國嚴峻環(huán)境現(xiàn)實的一記重拳。
綜觀整個環(huán)境保護法修法過程，從“修正”變?yōu)?ldquo;修訂”，首次將法律草案二審稿向社會公開征求意見, 出臺前評估，歷經(jīng)四審，最大限度凝聚各方共識等等，可以說亮點紛呈，表明我們國家立法過程更加民主、科學和透明。在環(huán)境保護法的引領下，其他環(huán)境保護類法律的修改也都將逐步提上全國人大立法日程。
1979 年制定的環(huán)保法（試行）施行10 年后，現(xiàn)行環(huán)保法于1989 年正式頒布實施，至今已有25 個年頭。多年來，各界要求修改環(huán)保法的呼聲不斷。但是怎樣修改、修改哪些內(nèi)容等問題備受關注。4月24 日，在百姓的期盼中，時隔25 年后，環(huán)保法迎來了首次重大修改。
曾經(jīng)“超前”的立法 確立基本制度
在1979 年實施環(huán)保法（試行）之前的30 年，新中國沒有一部完整的環(huán)境保護法律。因此，當年環(huán)境保護法( 試行)的問世可謂新中國環(huán)境保護法制史上具有里程碑意義的事件。
1979 年，是中國立法史上新的開端。黨的十一屆三中全會驅散了“文革”陰霾，1979 年召開的五屆全國人大二次會議上，刑法、刑事訴訟法、選舉法等七部法律破繭而出。新中國第一部環(huán)境保護法律——環(huán)境保護法( 試行) 也誕生在這一年。1979年9 月13 日，五屆全國人大常委會第十一次會議原則通過了環(huán)境保護法( 試行)。
法律在審議過程中爭議頗多。許多人認為，改革開放剛剛起步，首要任務是脫貧致富，發(fā)展經(jīng)濟，法律出臺的條件尚不成熟。但當時主持全國人大立法工作的彭真同志力排眾議，主張及時出臺環(huán)保法，他為立法確定了基調(diào)——“有比沒有好”。“在當時的情況下，這樣的指導思想和理念，具有超前性，也很有遠見。”中國人民大學法學院環(huán)境資源法研究中心主任周珂教授告訴本刊記者，“在上世紀70 年代后期，當時世界各國進行綜合性環(huán)境立法的并不多，這部環(huán)保法具有一定超前性，目的就是為了避免走西方國家‘先污染，后治理’的老路。”
隨著中國經(jīng)濟從有計劃的商品經(jīng)濟向社會主義市場經(jīng)濟過渡，1979 年試行的環(huán)保法已經(jīng)難以適應現(xiàn)實發(fā)展的需求。1982 年，全國人大常委會在確定當年立法任務時，將制定環(huán)保法列入其中。7 年之后，1989 年12 月26日，環(huán)保法由七屆全國人大常委會第十一次會議審議通過。這部試行10 年的法律也由此揭去“試行”標簽，正式實施。
1989 年制定的環(huán)保法對環(huán)境保護作了更加全面明確規(guī)定: 專章規(guī)定了法律責任，尤其是明確了無過錯責任，還規(guī)定了環(huán)境監(jiān)測、環(huán)境規(guī)劃、環(huán)境標準、限期治理等一系列環(huán)境保護重要制度。“實際上，1989 年制定的環(huán)保法也是針對我國經(jīng)濟將要進入一個快速增長時期所做的必要超前準備。”周珂指出，因為法律制定后不久，上世紀90 年代初，鄧小平南巡講話之后，中國經(jīng)濟馬上步入了快速發(fā)展期。
20 多年來環(huán)保法迎來首次大修
環(huán)保法若從1979 年試行算起，幾乎與改革開放一路相伴走到今天。改革開放30 多年間，中國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟體，在經(jīng)濟、政治、社會、文化和生態(tài)等各方面都取得巨大進步。但遺憾的是，因讓位于經(jīng)濟發(fā)展，生態(tài)環(huán)境也因此付出高額代價，與經(jīng)濟發(fā)展伴隨出現(xiàn)的是日益嚴峻的環(huán)境狀況。
新的環(huán)境形勢下，現(xiàn)行環(huán)保法的許多規(guī)定被認為過于粗疏，理念落后，操作性不強，執(zhí)法疲軟，已無法適應形勢發(fā)展的需要。公眾關于修改環(huán)保法的呼聲也越來越高。從1995 年到2012 年，全國人大代表共有2400 多人次提出修改環(huán)保法的議案78 件。
2011 年，環(huán)保法的修改被列入當年全國人大常委會立法工作計劃。由全國人大環(huán)資委提出一審稿后總共歷經(jīng)四次審議。全國人大常委會于2012 年8 月和2013 年6 月對環(huán)保法修正草案進行了兩次審議，2013 年10 月和2014 年4 月對環(huán)保法修訂草案進行了兩次審議。張德江委員長、沈躍躍副委員長親自帶隊，就該法修改進行調(diào)研，聽取基層意見。全國人大法律委、全國人大常委會法工委領導深入研究環(huán)境問題，全面聽取各方意見，體現(xiàn)了注重立法質量、注重科學立法和民主立法的嚴謹態(tài)度。
從“修正”變?yōu)?ldquo;修訂”充分吸納民意
根據(jù)立法慣例，如果是對法律的小修小改，一般用“修正案”；如果是對法律的全面修改，則用“修訂”。在環(huán)保法修改的一審和二審時，還是采用“修正案草案”的方式。2013 年10 月，修改稿第三次提交審議，此時草案已經(jīng)變成“環(huán)保法修訂草案”。
在初審即向社會公開征求意見的基礎上，2013 年6 月26 日，環(huán)保法修正案草案提交十二屆全國人大常委會第三次會議繼續(xù)審議。二審中，全國人大常委會組成人員及列席人員對當前嚴峻的環(huán)境污染現(xiàn)狀深表擔憂，同時表示，扭轉環(huán)境污染形勢，必須從立法層面為環(huán)境改善和治理提供有力支持。此時，建議采取修訂方式對法律進行全面修改的呼聲成為“主流”。
全國人大常委會委員尹中卿表示,按照立法法規(guī)定和立法技術慣例，修正案一般是比較小范圍的修改，不涉及章的變動，也不涉及過多條款增減和順序變動。與現(xiàn)行環(huán)保法相比，修正案草案二審稿修改的條款已多達四十多處。不是小修小補，而是大修。因此，從立法技術上，尹中卿更傾向于采取法律修訂案的方式。
全國人大代表、湖北經(jīng)濟學院院長呂忠梅多次受邀參與全國人大組織的環(huán)保法修改研討會，緣于她多年領銜提出議案要求修改環(huán)保法。在她看來，環(huán)保法實施這么多年來，可操作性和實效性受到社會廣泛質疑，大家認為它沒有力度，缺乏執(zhí)行力。這部法律要承載最嚴格的制度保障任務，就必須進行全面修訂。
由于全國人大常委會組成人員和社會各方面普遍要求對環(huán)保法進行“大修”，到三審時，環(huán)保法修改幅度作了調(diào)整：由之前的“修正案草案”變?yōu)?ldquo;修訂草案”。這就意味著大家的意見促成了環(huán)保法修改從“小修小補”向“開刀動大手術”轉變。
顯然，這樣一個轉變，是科學立法和民主立法結合的完美體現(xiàn)，也為高質量環(huán)保法的出臺奠定了基礎。從“修正”到“修訂”，一字之差，徹底改變了環(huán)保法的修法思路。
首次將法律草案二審稿向社會公開征求意見
沒有調(diào)查就沒有發(fā)言權，只有充分調(diào)查才能更好地行使立法權。為修改好環(huán)境保護法，這部法律還打破常規(guī)，首次將法律草案二審稿向社會公開征求意見。
2012 年8 月下旬，十一屆全國人大常委會初次審議環(huán)保法修正案草案后，向社會公開征求意見和建議。一個月內(nèi)，共收到9572 位網(wǎng)民的11748 條意見。
2013 年6 月，十二屆全國人大常委會第三次會議對修正案草案二審稿進行審議。2013 年7 月19 日至8 月18 日，修正案草案二審稿向社會公開征集意見，共有822人提出2434 條意見。
“這個過程正是公眾參與立法的過程。”全國人大常委會法工委有關負責人表示，第一次征求意見，各方面對環(huán)境保護法的定位、基本制度等提出許多修改意見。第二次征求意見，各方面主要針對二審稿提出若干具體修改意見。比較集中的問題：環(huán)境公益訴訟、環(huán)境評價機制和各主體的環(huán)保義務等。
歷經(jīng)四審 條款變化體現(xiàn)社會公眾呼聲
通常一部法律三審就可付諸表決，而環(huán)保法經(jīng)過四審，是為了更好地吸納社會的才智、更好地反映社會的關切。
全國人大常委會組成人員及列席人員在審議時多次呼吁，環(huán)境治理和環(huán)境保護要有硬措施，要本著“能具體就具體、能明確就明確”的原則，制定一部世界上最嚴格的環(huán)保法，不下這樣的決心，治不了本。有的常委會委員甚至放出這樣的狠話：“要制定一部高質量、有威懾力、‘長牙齒’的環(huán)保法。”
全國人大常委會法工委副主任信春鷹說，從環(huán)境保護法修正案草案進行第一次審議至今，差不多兩年的時間，每次修法都聽取了多方意見，針對社會公眾最關切問題作出制度上有針對性的回應。
比如，許多百姓都關注“環(huán)境公益訴訟”相關條款的修改進程，人們感覺到，在一次次修改中，“環(huán)境公益訴訟的主體，比以前大大放寬了，公眾參與保護環(huán)境的路徑在增多。”
從修正案草案二審稿將公益訴訟主體范圍規(guī)定為“中華環(huán)保聯(lián)合會及在省、自治區(qū)、直轄市設立的環(huán)保聯(lián)合會”，到后來修訂草案一審稿擴大為“在國務院民政部門登記的相關社會組織”，再到最后新修訂的環(huán)境保護法中規(guī)定的“在設區(qū)的市級以上政府民政部門登記的相關社會組織”，條款的變遷體現(xiàn)了社會公眾的呼聲。
再比如，加大懲治力度是環(huán)保法修法的重點內(nèi)容之一。修正案草案二審稿增加了“按日計罰”的規(guī)定，這是一個很大突破，也是世界許多國家目前的通行做法。雖然違法成本已經(jīng)大大提高，但仍有委員和代表提出“有完善空間”。通過采納各方意見，新修訂的環(huán)保法除“按日計罰”外，還增加了對偽造數(shù)據(jù)和偷排漏排等行為責任人進行拘留，并且賦予環(huán)保部門查封扣押權力等規(guī)定。
新修訂的環(huán)保法引人注目的規(guī)定是“生態(tài)保護紅線”的設定。在對修訂草案一審稿進行審議時，有些常委會組成人員建議應在草案中明確生態(tài)保護紅線，以體現(xiàn)黨的十八大和十八屆三中全會決定的精神。如今，新修訂的環(huán)境保護法已將建議吸納進來，明確規(guī)定“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴格保護”。
近年來，“霧霾之痛”席卷大半個中國，新修訂的環(huán)境保護法是否有助于治理大氣污染，也是社會公眾關注的焦點之一。對此，新環(huán)保法對霧霾等大氣污染治理作出了更多有針對性的規(guī)定。
出臺前評估 進一步凝聚各方共識
此次環(huán)境保護法的修改還延續(xù)采用了新一屆全國人大常委會創(chuàng)立的法律“出臺前評估”機制。4 月11 日，全國人大常委會法工委就環(huán)境保護法修訂草案召開出臺前評估會, 邀請全國人大代表、環(huán)保執(zhí)法人員、專家、律師、法官、企業(yè)代表、環(huán)保組織代表、環(huán)保志愿者等15 位各方面代表參加會議。力求通過對法律出臺時機、立法社會影響、法律條文科學性合理性進行綜合評估, 為提高立法質量再加一道閘門。
這次出臺前評估會議進一步凝聚了各方共識。與會者認為修訂草案貫徹了黨的十八大和十八屆三中全會精神, 回應了社會呼聲和人民群眾的期盼, 定位準確、思路清晰。既有作為環(huán)境領域基礎性法律的綜合性規(guī)定, 又有針對性措施。
“草案經(jīng)過三次審議, 制度越來越完善, 規(guī)定越來越精細, 具有可行性和可操作性，F(xiàn)在出臺是必要的、適時的。”參加了此次出臺前評估會議的全國人大代表呂忠梅、吳青表示。
在歷經(jīng)四審后，環(huán)保法于4 月24 日經(jīng)十二屆全國人大常委會第八次會議修訂通過。新修訂的環(huán)保法明確了政府職責，劃定了生態(tài)保護紅線，規(guī)定跨行政區(qū)域聯(lián)合防治等制度，賦予公眾參與環(huán)保的權利，明確了提起環(huán)境公益訴訟的主體范圍，對原有條款進行了全面修改。
環(huán)保法修改起到引領和提升作用
輿論認為，全國人大常委會會議表決通過新修訂的環(huán)保法是中國環(huán)境領域立法的進步。綜觀整個修法過程，從“修正”變?yōu)?ldquo;修訂”，首次將法律草案二審稿向社會公開征求意見, 出臺前評估等等，可以說亮點紛呈，表明我們國家立法過程更加民主、科學和透明。
如今，新修訂的環(huán)保法走到了新的重要節(jié)點。新環(huán)保法將于2015 年1 月1日起施行。“重典”治污。這部承載著眾多關注的法律將如何落到實處，成為一部好用、管用、行之有效的法律？多位委員和代表提出, 政府需要轉變發(fā)展理念,加大環(huán)境保護工作的政策支持；執(zhí)法部門要提高執(zhí)法能力, 嚴格執(zhí)法；企業(yè)要進一步健全環(huán)保規(guī)章制度。各有關方面應認真學習, 理解有關法律規(guī)定, 做好法律實施前的準備。法律通過后, 各方面應加強對這部法律的宣傳, 制定宣傳計劃, 組織有針對性的宣傳、培訓, 讓這部法律的理念和制度深入人心。同時,還要做好相關法律、法規(guī)、規(guī)章的配套修改工作, 以保證法律得到正確和切實有效實施。“要推動建立一個依法保護環(huán)境的法治中國。”
再好的法律，也只有通過嚴格的執(zhí)行，才能發(fā)揮應有的作用。環(huán)保部副部長潘岳指出，目前最重要的就是如何堅決貫徹這部新法，如何發(fā)揮它在中國經(jīng)濟綠色轉型中的作用。“要加強執(zhí)法，努力推動新法得到有效實施。這正是考驗我們執(zhí)行力的關鍵時刻。”
在談到環(huán)境保護法與其他環(huán)境領域內(nèi)法律法規(guī)的關系時，信春鷹表示，環(huán)境保護法是環(huán)境領域內(nèi)的基礎性法律，規(guī)定的都是最基本的制度。環(huán)境保護法修訂后，環(huán)境領域內(nèi)的單行法律如果和這部法律不一致的，就適用本法，本法沒有規(guī)定的，則適用單行法。“環(huán)境保護
法的修改是針對目前我國嚴峻環(huán)境現(xiàn)實的一記重拳，是在環(huán)境保護領域內(nèi)的重大制度建設，對于環(huán)保工作以及整個環(huán)境質量的提升都將產(chǎn)生重要的作用。”信春鷹表示，在環(huán)境保護法的引領下，其他環(huán)境保護類法律的修改也都將逐步提上全國人大立法日程。（文／本刊記者 王萍）
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國內(nèi)外環(huán)境法之異同
共同點——都是新興的法律
隨著環(huán)境危機的加劇，無論是哪個國家，都漸漸意識到環(huán)境問題的嚴峻。環(huán)境法也越來越受到人們的關注。從國內(nèi)外環(huán)境法發(fā)展現(xiàn)狀能夠很明顯地看出，它們共同的特征是，環(huán)境法都是新興的法律，都是隨著環(huán)境日益惡化而發(fā)展的，也是最近幾十年來才慢慢得到人們的關注。1992 年聯(lián)合國環(huán)境大會宣告：人類的法律必須重新制定，以使人類活動與不變的、唯一的自然法保持協(xié)調(diào)，并建議各國政府制定一個有效的法律法規(guī)框架，使環(huán)境保護與社會經(jīng)濟各部門有機結合、協(xié)調(diào)統(tǒng)一起來。以此作為契機，許多國家積極行動起來，迅速展開環(huán)境立法。從18 世紀60 年代算起，西方國家經(jīng)過百余年的發(fā)展，形成了相對完善的環(huán)境單行法體系，對防治污染和保護環(huán)境，解決局部地區(qū)的環(huán)境問題，起到了重要作用。
不同點——發(fā)展道路各不同
在存在共同點的同時，我們也看到了中國環(huán)境法與國際環(huán)境法的明顯不同點——它們的發(fā)展道路各不相同。國外環(huán)境法發(fā)展走的是“自然演進型”道路，經(jīng)歷了“單行法—基本法—憲法”的發(fā)展過程。最初，污染防治只是局部地區(qū)面臨的問題，依靠一些環(huán)境單行法就足以應對。隨著環(huán)境問題的影響范圍越來越大、性質越來越復雜，明顯危害公眾身體健康、阻礙各國經(jīng)濟發(fā)展，必然對環(huán)境資源保護采取更高層次的立法形式。
我國環(huán)境法的發(fā)展，走的是自上而下的“政府推進型”道路。在環(huán)境法發(fā)展的過程中：第一，國家和政府是環(huán)境立法的主要領導者和推動者。環(huán)境法主要依靠自上而下的推動力發(fā)展，而不是來自“社會”或“民間”。第二，我國環(huán)境法發(fā)展的特點是簡單、快捷。僅在環(huán)境保護法產(chǎn)生的時期，憲法中的環(huán)境保護條款、環(huán)境單行法也幾乎同時出臺，大大降低了環(huán)境立法的摸索成本。第三，中外環(huán)境法發(fā)展的群眾基礎不同。西方國家法制建設時間比較長，形成了法制形態(tài)比較完備的社會，公眾維權意識明確。廣大公民強烈呼吁保護環(huán)境與資源，通過大量訴訟實踐活動，促使環(huán)境法及其實施不斷向廣度和深度發(fā)展。
我國新修訂的環(huán)保法在推進多元共治的現(xiàn)代環(huán)境治理體系方面邁出新步伐。它改變了以往主要依靠政府和部門單打獨斗的傳統(tǒng)方式，體現(xiàn)了多元共治、社會參與的現(xiàn)代環(huán)境治理理念。其中，各級政府對環(huán)境質量負責，企業(yè)承擔主體責任，公民進行違法舉報，社會組織依法參與，新聞媒體進行輿論監(jiān)督。對公眾參與權的強調(diào)是新修訂環(huán)保法的一大亮點，專門拿出一章來規(guī)定“信息公開和公眾參與”，將環(huán)境保護的政府、企業(yè)責任與信息公開、公眾監(jiān)督結合起來，這也是保證環(huán)保處罰措施得以落實的重要力量。
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