加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化的環(huán)保監(jiān)管
國務(wù)院近日發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》，明確了未來新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑、主要目標(biāo)和戰(zhàn)略任務(wù)。快速發(fā)展的新型城鎮(zhèn)化，正在成為中國經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展的強(qiáng)大引擎，城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展必然會帶來深刻的經(jīng)濟(jì)和社會變化。這對環(huán)保工作來說既是巨大的機(jī)遇又是嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
面對新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的新形勢和新任務(wù)，環(huán)境保護(hù)部門如何順應(yīng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)要求，切實(shí)履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)，促進(jìn)城鎮(zhèn)化健康發(fā)展，是一項(xiàng)重大而緊迫的任務(wù)。
深刻領(lǐng)會新型城鎮(zhèn)化總要求
黨的十八大報告明確提出，堅(jiān)持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，推動信息化和工業(yè)化深度融合、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。城鎮(zhèn)化作為工業(yè)化和信息化的載體和平臺，同時帶動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化加快發(fā)展，在“四化”同步發(fā)展中起著不可替代的融合作用。
一是新型城鎮(zhèn)化要以人的城鎮(zhèn)化為核心。合理引導(dǎo)人口流動，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進(jìn)人的全面發(fā)展和社會公平正義。
二是要注重優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)。根據(jù)資源環(huán)境承載能力構(gòu)建科學(xué)合理的城鎮(zhèn)化宏觀布局，體現(xiàn)黨的十八大對優(yōu)化國土開發(fā)空間格局的要求。
三是提高城市可持續(xù)發(fā)展能力。新型城鎮(zhèn)化包含了現(xiàn)有大中城市在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、開發(fā)格局、公共服務(wù)水平、社會治理等方面優(yōu)化升級、生態(tài)化轉(zhuǎn)變的要求。
四是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。大力推動社會事業(yè)發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)向農(nóng)村傾斜，努力縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。
重點(diǎn)把握城鎮(zhèn)化總體趨勢和特征
城鎮(zhèn)化是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，從環(huán)境保護(hù)監(jiān)管的角度，必須緊緊把握城鎮(zhèn)化的總體趨勢和基本特征。
一是“三集中”。從過去發(fā)展經(jīng)驗(yàn)看，小城鎮(zhèn)發(fā)展的總體趨勢幾乎都是以工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中，農(nóng)地向集約經(jīng)營集中，村民向新型社區(qū)集中。預(yù)計(jì)新型城鎮(zhèn)化絕不會是過去小城鎮(zhèn)發(fā)展的簡單重復(fù)，但“三集中”的發(fā)展形式對于如何加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管至關(guān)重要。
二是階梯性。我國東中西部地區(qū)的城鎮(zhèn)化率差異顯著，呈現(xiàn)階梯性特征，即東高西低、沿海地區(qū)高內(nèi)陸地區(qū)低。東部和沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化面臨的是城市發(fā)展模式轉(zhuǎn)型升級的問題，而中西部城鎮(zhèn)化水平還有巨大提升空間。城鎮(zhèn)化發(fā)展的階梯性，必然要求相應(yīng)的不同水平、不同階段的環(huán)境監(jiān)管。
三是差異化。從產(chǎn)業(yè)上看，城鎮(zhèn)化率50%以上的東部地區(qū)將呈現(xiàn)向第三產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，而50%以下為主的中西部則繼續(xù)工業(yè)化，著力發(fā)展第二產(chǎn)業(yè)。從方式和路徑上看，東部將更多表現(xiàn)為集約發(fā)展、轉(zhuǎn)型發(fā)展，而中西部地區(qū)為集中和規(guī)；l(fā)展，中西部地區(qū)將更多面臨著城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的壓力，承接?xùn)|部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移帶來的環(huán)境污染壓力。
四是政府主導(dǎo)。預(yù)計(jì)在未來城鎮(zhèn)化，政府將采取較為積極的財政政策，在城鎮(zhèn)規(guī)劃、啟動項(xiàng)目、基礎(chǔ)建設(shè)、保障社會民生等方面，發(fā)揮主導(dǎo)作用，形成政府主導(dǎo)、企業(yè)主體、市場參與的模式，“三集中”的思路會得到重視。面對政府行為的盲目和沖動，環(huán)保監(jiān)管必須遏制盲目投資，避免先污染后治理的老路。
積極應(yīng)對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的環(huán)保挑戰(zhàn)
第七次全國環(huán)境保護(hù)大會提出，積極探索在發(fā)展中保護(hù)，在保護(hù)中發(fā)展的環(huán)境保護(hù)新路，這也必將全方位體現(xiàn)在新型城鎮(zhèn)化與環(huán)境保護(hù)之間的關(guān)系中。一方面，清潔的生態(tài)環(huán)境將成為居民的基本訴求，也是城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的必要條件；另一方面，城鎮(zhèn)化過程中存在著相當(dāng)大的環(huán)境污染隱憂，對環(huán)保管理和監(jiān)管帶來重大挑戰(zhàn)。
首先，建立嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度。
只有建立規(guī)范、長期、穩(wěn)定的制度安排，形成硬約束的長效機(jī)制，才能保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)走上良性發(fā)展的道路。一是深化資源性產(chǎn)品價格改革和資源環(huán)境稅費(fèi)改革。加快開征環(huán)境稅；建立反映市場供求關(guān)系、資源環(huán)境稀缺程度、生態(tài)價值和環(huán)境損害成本的價格形成機(jī)制；合理調(diào)整資源性產(chǎn)品價格。二是健全環(huán)境資源補(bǔ)償和交易制度。研究出臺《生態(tài)補(bǔ)償條例》，繼續(xù)建立健全生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，研究設(shè)立國家生態(tài)補(bǔ)償專項(xiàng)資金；開展排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)交易試點(diǎn)。三是加強(qiáng)法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。結(jié)合生態(tài)文明建設(shè)要求，以新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為契機(jī)，健全相關(guān)法律法規(guī)；健全生態(tài)環(huán)境保護(hù)責(zé)任追究制度、環(huán)境損害賠償制度和環(huán)境公益訴訟制度；發(fā)揮國家法律體系對環(huán)境保護(hù)的司法保障作用。四是劃定并嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)紅線制度。按照全國主體功能區(qū)規(guī)劃，劃定并嚴(yán)格實(shí)施生態(tài)保護(hù)紅線，即生態(tài)功能紅線、環(huán)境質(zhì)量紅線和資源利用紅線；嚴(yán)格按照主體功能區(qū)定位完善城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)空間開發(fā)管控制度，建立資源環(huán)境承載能力監(jiān)測預(yù)警機(jī)制；對不同主體功能區(qū)實(shí)行差別化財政、投資、產(chǎn)業(yè)、土地、人口、環(huán)境、考核等政策。
其次，推動生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革。
新型城鎮(zhèn)化是在當(dāng)前我國人口多、資源相對短缺、生態(tài)環(huán)境比較脆弱、城鄉(xiāng)區(qū)域發(fā)展不平衡的背景下推進(jìn)的，過程中必然伴隨著以土地資源為核心的土地資源、水資源、人口資源、環(huán)境資源等生產(chǎn)要素和生態(tài)質(zhì)量要素的重新分配和再平衡，從恢復(fù)和維持生態(tài)系統(tǒng)整體性與可持續(xù)性的理念出發(fā)，逐步建成和完善職能有機(jī)統(tǒng)一、分工科學(xué)合理、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)高效的管理體制。
一是建立統(tǒng)一監(jiān)管所有污染物排放的環(huán)境保護(hù)管理制度，對工業(yè)點(diǎn)源、農(nóng)業(yè)面源、交通移動源等全部污染源排放的所有污染物，對大氣、土壤、地表水、地下水和海洋等所有納污介質(zhì)，加強(qiáng)統(tǒng)一監(jiān)管。二是建立污染防治區(qū)域聯(lián)動機(jī)制，加大區(qū)域聯(lián)合執(zhí)法力度，對突出違法行為進(jìn)行聯(lián)合查處，構(gòu)建生態(tài)保護(hù)信息共享平臺，做到信息互換互通。城市（城鎮(zhèn)）群要結(jié)合地理特征、經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平、污染程度、城市空間分布以及區(qū)域、流域污染物輸送規(guī)律，加快建立健全區(qū)域協(xié)作機(jī)制。三是深化土地資源管理和保護(hù)制度改革，土地資源使用管理與國土開發(fā)空間格局息息相關(guān)，落實(shí)國家主體功能區(qū)劃，嚴(yán)守主體功能區(qū)生態(tài)紅線、資源開發(fā)利用紅線，都要靠土地資源管理從源頭把關(guān)，因此，生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制改革必須考慮統(tǒng)籌土地資源保護(hù)。
第三，加快環(huán)境保護(hù)管理方式轉(zhuǎn)型。
經(jīng)過幾十年發(fā)展，目前的環(huán)境管理模式發(fā)展面臨瓶頸，必然要從對點(diǎn)源污染和排放總量控制為目標(biāo)的管理模式，轉(zhuǎn)變到以環(huán)境質(zhì)量改善和環(huán)境風(fēng)險防控為目標(biāo)的環(huán)境管理模式。當(dāng)前形勢下，這種環(huán)境保護(hù)管理方式的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型尤顯重要和緊迫。
一是進(jìn)一步落實(shí)地方政府對地方環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，落實(shí)地方政府行政一把手對農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)，把城鎮(zhèn)化中環(huán)境保護(hù)工作納入環(huán)保目標(biāo)責(zé)任考核體系，進(jìn)一步建立健全責(zé)任制和問責(zé)制。二是發(fā)揮環(huán)境保護(hù)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中基礎(chǔ)導(dǎo)向機(jī)制，以環(huán)境保護(hù)優(yōu)化城鎮(zhèn)化建設(shè)，大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把新型城鎮(zhèn)化打造成為資源節(jié)約型、環(huán)境友好型城鎮(zhèn)。三是強(qiáng)化環(huán)評前置、環(huán)境準(zhǔn)入。加強(qiáng)城市規(guī)劃與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、主體功能區(qū)建設(shè)、國土資源利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等規(guī)劃的相互銜接。把環(huán)境承載力作為城鎮(zhèn)化規(guī)劃、城市布局和城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)項(xiàng)目審批的前置條件，用環(huán)評制度嚴(yán)控“兩高一資”項(xiàng)目，引導(dǎo)結(jié)構(gòu)調(diào)整；把環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)作為市場準(zhǔn)入的重要條件，用環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)促使落后產(chǎn)能退出市場，用環(huán)境成本倒逼企業(yè)加快技術(shù)革新，引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局。四是建立獨(dú)立的環(huán)境監(jiān)管和執(zhí)法體系，充分體現(xiàn)國家監(jiān)察、地方監(jiān)管、企業(yè)負(fù)責(zé)的環(huán)境監(jiān)管原則，避免地方行政對本級環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的影響、阻撓。五是大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，助推新型城鎮(zhèn)化。大力發(fā)展環(huán)保產(chǎn)業(yè)，為城鎮(zhèn)化服務(wù)。環(huán)保產(chǎn)業(yè)既是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的組成部分，也是環(huán)境監(jiān)管的重要支撐。
第四，發(fā)揮環(huán)境保護(hù)宏觀督查作用。
城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)保督查主要是指宏觀環(huán)境督查，即環(huán)境保護(hù)部及受其委托的區(qū)域環(huán)境保護(hù)督查中心，對地方各級政府執(zhí)行國家環(huán)保法規(guī)、政策、標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)劃情況開展的監(jiān)督檢查。要體現(xiàn)以下主要特點(diǎn)：
一是督查對象是地方政府和有關(guān)部門，是具有宏觀環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的機(jī)構(gòu)，而不是單個具體排污單位。二是督查內(nèi)容是國家環(huán)保政策、規(guī)劃、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的執(zhí)行與落實(shí)情況，具有宏觀性、全局性。三是從規(guī)劃入手，超前謀劃，檢查城鎮(zhèn)化規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、環(huán)境規(guī)劃、規(guī)劃環(huán)評等要求的環(huán)境保護(hù)措施的落實(shí)情況，突出事前和事中執(zhí)法監(jiān)督，具有戰(zhàn)略性、前瞻性。四是從全過程監(jiān)管入手，特別針對城鎮(zhèn)化進(jìn)程中工業(yè)向產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中的監(jiān)管，鼓勵和引導(dǎo)企業(yè)入駐工業(yè)功能區(qū)，實(shí)行集中生產(chǎn)、集中治污，包括園區(qū)選址、規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局、污染轉(zhuǎn)移，防止城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，工業(yè)區(qū)因選址布局的不當(dāng)產(chǎn)生危害。五是執(zhí)法手段實(shí)現(xiàn)由單一手段向綜合手段轉(zhuǎn)變，由現(xiàn)場檢查向現(xiàn)場檢查、督查、后督察相結(jié)合轉(zhuǎn)變，由以人工檢查為主向督查的信息化與規(guī)范化轉(zhuǎn)變。
為此，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中環(huán)保督查必須順應(yīng)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略性、宏觀性、全局性、前瞻性的特點(diǎn)，必須順應(yīng)地方政府主導(dǎo)的新動向。
第五，推動城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。
一是優(yōu)化提升城鎮(zhèn)環(huán)保水平，將生態(tài)文明理念全面融入城鎮(zhèn)發(fā)展，構(gòu)建綠色生產(chǎn)方式、生活方式和消費(fèi)模式。落實(shí)大氣污染防治，大力發(fā)展熱電聯(lián)產(chǎn)，淘汰燃煤小鍋爐。加強(qiáng)城鎮(zhèn)污水處理及再生利用設(shè)施建設(shè)，推進(jìn)雨污分流改造和污泥無害化處置。提高城鎮(zhèn)生活垃圾無害化處理能力，完善廢舊商品回收體系和垃圾分類處理系統(tǒng)，加強(qiáng)城市固體廢棄物循環(huán)利用和無害化處置。二是實(shí)行城鄉(xiāng)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施共享，按照以城帶鄉(xiāng)、梯次推進(jìn)的要求，促進(jìn)包括供水、供氣、污水處理、固體廢棄物處理處置、生活垃圾、醫(yī)療垃圾等城市基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)體系向農(nóng)村地區(qū)延伸與覆蓋，逐步實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)共享環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)。三是加強(qiáng)工業(yè)園區(qū)與鎮(zhèn)區(qū)公共基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，統(tǒng)一規(guī)劃，適度超前，積極創(chuàng)造條件進(jìn)行集中供熱、供氣，污水納管，實(shí)現(xiàn)垃圾和廢棄物的統(tǒng)一處理，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)工業(yè)區(qū)內(nèi)與區(qū)外生活區(qū)環(huán)保設(shè)施建設(shè)聯(lián)建共享。四是深入開展農(nóng)村環(huán)境綜合整治，實(shí)施鄉(xiāng)村清潔工程，推進(jìn)農(nóng)村垃圾、污水處理和土壤環(huán)境整治，加快農(nóng)村河道、水環(huán)境整治，嚴(yán)禁城市和工業(yè)污染向農(nóng)村擴(kuò)散，推動城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展。
第六，全面推動生態(tài)文明示范建設(shè)。
實(shí)踐證明，示范創(chuàng)建是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的有效載體和突破口。開展示范創(chuàng)建以來，全國已經(jīng)有362個生態(tài)示范區(qū)，16個省開展生態(tài)省建設(shè)活動，1000多個縣開展生態(tài)縣建設(shè)，全國已有55個市縣、2986鄉(xiāng)鎮(zhèn)和15個工業(yè)園區(qū)獲命名，推動了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，改善了生態(tài)環(huán)境，人民群眾也得到了實(shí)惠。國家還選取125個地區(qū)開展生態(tài)文明建設(shè)試點(diǎn)，探索生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)模式、推進(jìn)機(jī)制等。在推進(jìn)城鎮(zhèn)化過程中，要針對不同層級、不同區(qū)域、因地制宜開展形式多樣的試點(diǎn)示范，鼓勵一些地區(qū)、行業(yè)先行先試，在發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)、改善生態(tài)環(huán)境、豐富生態(tài)文化、美化生態(tài)人居、健全生態(tài)制度等方面取得顯著成效。大力推進(jìn)城鎮(zhèn)工業(yè)功能區(qū)生態(tài)化建設(shè)與改造，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，淘汰落后生產(chǎn)能力，促進(jìn)資源的優(yōu)化配置及循環(huán)利用，推動產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，建設(shè)生態(tài)工業(yè)園區(qū)。
未來城鎮(zhèn)化建設(shè)將會給我國經(jīng)濟(jì)、社會和生活各方面帶來深刻變革。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，各級環(huán)保部門應(yīng)狠下功夫，變被動為主動，創(chuàng)造亮點(diǎn)、抓住重點(diǎn)、突破難點(diǎn)、應(yīng)對熱點(diǎn)。全面加強(qiáng)以地方政府為對象的綜合督查是重要突破點(diǎn)，也是探索環(huán)保新路的重大舉措。
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