京津冀能否協(xié)作立法？
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今年兩會期間，河北代表團舉行媒體開放日，一半以上問題涉及大氣污染治理。資料圖片
京津冀一體化背景下，三地管理措施等并不一致，需要從法律層面統(tǒng)一重點區(qū)域的控制措施、標準、罰則，這也是三地共同治理大氣污染的重要前提。河北省人大常委會法工委處長劉建偉認為，具體可以借鑒長三角（蘇浙皖滬）大氣污染防治協(xié)作立法，采用協(xié)調互補模式，即共同協(xié)商確定一個示范性的條款文本作為協(xié)作基礎。京津冀區(qū)域究竟如何協(xié)作？為此，本報記者近日專訪了劉建偉處長。
市場經濟就是法治經濟
記者：為什么比起長三角、珠三角，京津冀一體化發(fā)展水平一直步履蹣跚？
劉建偉：市場經濟就是法治經濟的論斷，在改革開放30多年來，早已深入人心。加強京津冀及其周邊地區(qū)環(huán)境保護工作，改善環(huán)境空氣質量跟產業(yè)結構、能源結構等經濟發(fā)展因素密不可分。當前，京津冀一體化之所以沒有取得珠三角、長三角的發(fā)展水平，拋開體制、機制等原因，法治環(huán)境不健全也是重要因素。
記者：京津冀區(qū)域協(xié)作立法的基礎是什么？
劉建偉：2013年9月10日，國務院出臺了《大氣污染防治行動計劃》，明確提出要建立京津冀、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機制。2013年9月17日，環(huán)境保護部牽頭六部委聯(lián)合下發(fā)了《京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治行動計劃實施細則》。這些政策文件對于加大京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治進度、切實改善空氣環(huán)境質量起到了綱領性的重要作用。
今年年初，京津冀協(xié)同發(fā)展又提高到國家戰(zhàn)略的高度，中央提出要按照優(yōu)勢互補、區(qū)域一體的原則，以區(qū)域基礎設施一體化和大氣污染聯(lián)防聯(lián)控作為優(yōu)先原則，以產業(yè)結構優(yōu)化升級和實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新發(fā)展為合作重點，努力實現(xiàn)優(yōu)勢互補、良性互動、共同發(fā)展。
記者：京津冀區(qū)域協(xié)作立法有什么難點？
劉建偉：從地方尤其河北的立場上來說，對京津冀一體化還是持很積極的態(tài)度，河北專門為此開過座談會？傮w來說，河北經濟比較落后，希望通過京津冀一體化提振河北產業(yè)。然而，從地方發(fā)展的角度，實行起來，尤其是立法操作層面，仔細斟琢的話，問題很多，例如立法程序的設計等，需要認真思考。
在合作中享受權利的一方必須承擔相應的義務
記者：您認為京津冀區(qū)域立法協(xié)作應遵守什么原則？
劉建偉：從地方立法協(xié)作角度探討京津冀一體化背景下的大氣污染防治。我認為應當把握以下三原則。
一是主體平等原則。大氣污染防治工作是在平等主體間進行的，其法律關系涉及主體的平等地位和獨立性。法律規(guī)范在區(qū)域內應當是無差別的。類似2008年奧運會期間，為保證空氣質量，數(shù)百公里半徑內的大小排污企業(yè)一律無條件關停的措施，只能用一陣子，不能用一輩子。
二是權利義務對等和互惠互利原則。在大氣污染防治、生態(tài)環(huán)境保護、資源開發(fā)利用、社會環(huán)境治理等方面，必須堅持權利與義務對等原則。在合作中享受權利的一方必須承擔義務；同樣，付出代價、利益受損的一方有權利要求對方賠償或予以補償。一個地區(qū)的發(fā)展不應以犧牲其他地區(qū)的發(fā)展為代價，應當是優(yōu)勢互補、互惠互利、合作共贏。
三是契約原則。凡是經過合作各方協(xié)調一致達成的協(xié)議，必須具有規(guī)范各方權利與義務的效力。某一方不履行協(xié)議內容時應承擔相應的違約責任。
采取協(xié)商、協(xié)調、裁決的方式，解決區(qū)域內爭議糾紛
記者：請您具體談一下京津冀立法協(xié)作應采取什么樣的措施？
劉建偉：一是建立立法協(xié)作機制？梢越梃b北美自由貿易區(qū)、東盟自由貿易區(qū)和我國珠三角、長三角等經濟合作區(qū)建立協(xié)調機構的經驗，建立京津冀區(qū)域一體化協(xié)調機構。在機構下設立立法協(xié)調機構，由北京市、天津市、河北省人大副主任和法工委、政府法制辦負責同志組成，輔以相關工作人員，并吸收學者、專家參加。這個協(xié)調機構應當由京津冀的權力機關通過決議、決定的形式予以授權，賦予相關職能，保證其具有權威性和代表性。在維護國家法制統(tǒng)一的前提下，協(xié)調涉及京津冀及其周邊地區(qū)共同利益的立法問題。
二是建立立法協(xié)商機制，如立法聯(lián)席會議制度等。區(qū)域內各主體就合作各方面的總體框架、某一重大問題、某一爭議事項通過對話磋商達成共識，簽訂協(xié)議、協(xié)定，為今后合作立法、執(zhí)法提供基礎。各地政策法規(guī)制定者，參與法規(guī)、政府規(guī)章和政府文件時，不得和達成的協(xié)議相抵觸。
三是建立健全正義解決機制。從其他省市實踐來看，區(qū)域經濟協(xié)作機制比較松散，上位法也沒有爭議裁決方面的相關規(guī)定。由于各地經濟、社會發(fā)展的不平衡，一些地方在立法權的實現(xiàn)方面產生爭議是必然的？梢越梃b東盟做法，采取協(xié)商、協(xié)調、裁決的方式，解決區(qū)域內爭議糾紛。對于重大爭議，可以由聯(lián)席會議召開專門的協(xié)調會予以協(xié)商、調解。對于有爭議的條款，應當由提出爭議的地方人大、政府向其他地方人大、政府做出說明，必要時可以先開展專題論證，達成協(xié)商一致后，再進行修改。
加強合作協(xié)調，減少地方立法沖突，促進區(qū)域法制平等
記者：京津冀區(qū)域立法協(xié)作的具體形式有哪些？
劉建偉：第一，合作立法建議。按照我國目前的立法體制，跨行政區(qū)域的立法權只能由全國人大或國務院行使。例如經濟合作區(qū)，由各省市聯(lián)合確定后，適用整個區(qū)域的法規(guī)，目前還沒有憲法法律依據。所以要實現(xiàn)京津冀及其周邊地區(qū)的空氣質量環(huán)境立法的統(tǒng)一，還需要京津冀的溝通、合作，減少沖突，降低成本。
考慮借鑒東三省的做法，區(qū)域立法合作可以采取以下3種方式。
一是共同起草。針對國務院出臺的有關政策，認為需要上升為地方性法規(guī)的或者補充細化的，由各省市區(qū)的相關立法機關聯(lián)合起草，經過協(xié)調論證后，將成熟的草案分別提交各省市區(qū)立法機關表決通過。
二是省級立法機關牽頭起草，其他省市區(qū)予以配合。這方面河北曾有一個先例。1999年9月24日，河北省人大曾批準唐山市人大提請審議通過的《清東陵保護管理辦法》，2002年2月20日，保定市人大常委會向河北省人大常委會提出了《關于<清東陵保護管理辦法>適用于清西陵的請示》，由于保定市人大及其常委會無立法權，由河北省人大專門為清西陵制定法規(guī)程序復雜、周期長、立法成本高，而兩陵區(qū)除了陵區(qū)保護范圍不同，其他規(guī)范的諸方面基本相同，故于2002年9月28日，出臺了《河北省人民代表大會常務委員關于<清東陵保護管理辦法>適用于清西陵保護管理的決定》。
三是各自獨立立法，共享立法成果。對于一些共性立法項目，一個地方制定出臺以后，其他地方可以拿來稍加修改加以適用，不必再去研討論證，當然也不要照搬照抄。這樣既可以實現(xiàn)立法資源共享，節(jié)約成本，更重要的是通過合作協(xié)調，減少地方立法中的矛盾沖突，促進區(qū)域法制平等。
第二，區(qū)際溝通協(xié)調。一是各地立法機關包括地方人大、政府要不定期召開立法協(xié)作會議，特別是要圍繞5年內立法規(guī)劃、年度立法計劃的制定召開例會，溝通立法情況。二是建立立法相互征求意見制度。各省市區(qū)立法機關在立法草案基本成熟提交使用前，要專門書面征求其他地方的意見，避免與其他地方現(xiàn)行規(guī)定的內容相沖突。三是加強立法信息交流。區(qū)域內各立法機關對有關立法的進展情況、立法中遇到的難題、解決措施、新出臺的法規(guī)、規(guī)章文本通過各種渠道及時交流，相互借鑒。
第三，法規(guī)清理。隨著形勢的發(fā)展、變化、法規(guī)間的沖突、不協(xié)調依然長期存在。應當由京津冀地區(qū)共同組成的機構依據法律規(guī)定，結合京津冀及其周邊地區(qū)經濟合作發(fā)展的特點，制定清理的具體標準，組織區(qū)域內地方性法規(guī)、行政法規(guī)及其他規(guī)范性文件的定期清理，以徹底解決區(qū)域內法律、規(guī)章、規(guī)范性文件沖突的問題。
第四，備案審查。京津冀地區(qū)各自通過的地方法規(guī)和政府規(guī)章要報區(qū)域立法機關備案。立法協(xié)調機構應對備案的地方法規(guī)、政府規(guī)章進行依法審查，違反上位法的要建議修改，提出協(xié)調意見進行協(xié)調。
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