治大氣還要再下大力氣
如果說哪個(gè)區(qū)域的空氣污染最嚴(yán)重、治理難度最大，恐怕非京津冀及周邊地區(qū)莫屬了。在全國74個(gè)城市空氣質(zhì)量排名中，倒數(shù)后10個(gè)城市有7個(gè)位于京津冀地區(qū)。按照新的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，2013年京津冀地區(qū)13個(gè)地級(jí)及以上城市中，PM2.5和PM10年平均濃度均超標(biāo)，空氣質(zhì)量平均達(dá)標(biāo)天數(shù)比例僅為37.5%。
翼.jpg)
由于傳統(tǒng)煤煙型污染與區(qū)域復(fù)合型大氣污染并存，京津冀晉區(qū)域污染治理難度仍然很大，大氣環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻。圖為在北京冬季采暖期間，從高空看北京市區(qū)上空，就像罩上了一個(gè)巨大的鍋蓋。
.jpg) 由于氣源問題沒有解決，導(dǎo)致天津陳塘莊電廠新廠不能投產(chǎn) |
近日，由全國人大常委會(huì)副委員長沈躍躍帶隊(duì)的人大執(zhí)法檢查組，先后赴河北、北京、天津、山西4地，開展《大氣污染防治法》實(shí)施情況的執(zhí)法檢查。
在執(zhí)法檢查期間，檢查組召開6次座談會(huì)，聽取相關(guān)省、市政府及有關(guān)部門的匯報(bào)；深入地方和企業(yè)單位，實(shí)地查看鋼鐵、火電、水泥、石化等企業(yè)污染治理、機(jī)動(dòng)車污染治理、揚(yáng)塵防治、清潔能源改造、空氣質(zhì)量監(jiān)測等情況；并與人大代表、專家學(xué)者、環(huán)保執(zhí)法人員和企業(yè)負(fù)責(zé)人進(jìn)行了深入交流，聽取他們對《大氣污染防治法》實(shí)施情況的意見和建議。
從此次執(zhí)法檢查的情況看，目前京津冀晉4地高度重視大氣污染防治，并采取了一系列積極有效的舉措，大氣質(zhì)量得到初步改善。今年上半年，京津冀晉重點(diǎn)城市PM2.5濃度同比下降14%，PM10濃度下降4.8%，達(dá)標(biāo)天數(shù)比例提高了8個(gè)百分點(diǎn)。
但是檢查組也注意到，京津冀晉區(qū)域作為我國的重工業(yè)基地，結(jié)構(gòu)性污染突出，產(chǎn)業(yè)布局不合理，導(dǎo)致空氣質(zhì)量與目標(biāo)要求和公眾期盼仍有較大差距。
由于傳統(tǒng)煤煙型污染與區(qū)域復(fù)合型大氣污染并存，京津冀晉區(qū)域污染治理難度仍然很大，大氣環(huán)境形勢依然十分嚴(yán)峻。對于京津冀晉來說，大氣污染防治仍任重道遠(yuǎn)。
問題一
天津PM2.5下降17.6%，大氣質(zhì)量排名卻跌入倒數(shù)后10名
今年上半年，天津市首次進(jìn)入全國大氣質(zhì)量排名倒數(shù)后10名。
針對這一問題，參加執(zhí)法檢查的中國環(huán)境科學(xué)院副院長柴發(fā)合表示，這是一個(gè)非常嚴(yán)重的問題，“半年內(nèi)第一次有一個(gè)直轄市掉進(jìn)去了（指進(jìn)入空氣質(zhì)量排名倒數(shù)后10名），并且是在PM2.5下降了17.6%的情況下。”
為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？
柴發(fā)合認(rèn)為，這與天津市大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃沒有真正落實(shí)，特別是京津冀實(shí)施計(jì)劃沒有落實(shí)有關(guān)，“沒有把它（指大氣污染防治）作為一個(gè)非常重要的工作擺到政府工作的重要位置，地方政府沒有體現(xiàn)出花大力氣治理大氣污染的決心和緊迫感。”
柴發(fā)合分析說，雖然天津的PM2.5下降幅度很大，但是氮氧化物和二氧化硫卻上升了，這說明在控制PM2.5的過程中，可能只注重了揚(yáng)塵控制，但對二氧化硫和氮氧化物卻控制得不好，這是一個(gè)非常重要的原因；而對機(jī)動(dòng)車尾氣排放沒有進(jìn)行有效的控制，也是另外一個(gè)重要原因。
“不能因?yàn)楝F(xiàn)在PM2.5下降了，就可以不管二氧化硫、氮氧化物增加的問題。”柴發(fā)合說，北京、石家莊等城市的二氧化硫都下降了20%左右，唯獨(dú)天津的二氧化硫增加了，“地方政府對這個(gè)問題需要好好思考，然后再采取針對性的措施。”
柴發(fā)合還指出，“大氣十條”及其細(xì)則出來以后，天津市在相關(guān)匯報(bào)中，沒有一句話體現(xiàn)出濱海新區(qū)未來發(fā)展會(huì)有什么新的調(diào)整，“我覺得這可能是以后面臨的一個(gè)最大的問題。我們應(yīng)該根據(jù)新的形勢，來進(jìn)一步調(diào)整整個(gè)新區(qū)的發(fā)展方向、發(fā)展結(jié)構(gòu)和發(fā)展速度。”
問題二
大氣污染如此嚴(yán)重，卻沒有一個(gè)被刑責(zé)的執(zhí)法案例
執(zhí)法檢查組在檢查中注意到，環(huán)保監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位、執(zhí)法監(jiān)管乏力與能力不足并存的問題普遍存在。
一位執(zhí)法檢查人員告訴記者，環(huán)境執(zhí)法受地方保護(hù)、人情干擾影響較大是一個(gè)普遍現(xiàn)象，這也導(dǎo)致了環(huán)保部門對企業(yè)排污主動(dòng)監(jiān)管少，多因上級(jí)批示或群眾舉報(bào)后進(jìn)行被動(dòng)監(jiān)管。而個(gè)別執(zhí)法人員甚至與企業(yè)結(jié)成利益關(guān)系，存在嚴(yán)重的失職瀆職行為。
同時(shí)，執(zhí)法力量不足、監(jiān)管手段落后也是不容忽視的現(xiàn)象。此外，執(zhí)法人員專業(yè)素質(zhì)不高，導(dǎo)致監(jiān)督管理、取證處罰存在一定困難。
在山西省執(zhí)法檢查期間，沈躍躍問山西省長李小鵬：“到目前，山西省共摸排發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法線索1352件，其中涉嫌環(huán)境違法犯罪有82件，移送公安機(jī)關(guān)39件、立案22件。這么多案例中，有多少是涉及大氣污染的？最典型的案子是什么？”
李小鵬回答說“沒有”。
沈躍躍又問：“是事實(shí)上沒有，還是因?yàn)榘l(fā)現(xiàn)難、取證難而沒處理？另外，違反處罰款項(xiàng)的有沒有？最高的是多少？有沒有涉及大氣污染的刑事案件？有沒有受到處罰？”
太原市長耿彥波表示，主要是因?yàn)槿∽C比較難，由司法處理的大部分案件就交由太原市處理了。
沈躍躍：“你經(jīng)手處理的大氣污染防治案件是什么？”
耿彥波：“去年后半年，我們曾經(jīng)處理過一個(gè)小作坊大氣污染的案子。”
沈躍躍：“你有沒有發(fā)現(xiàn)過那個(gè)地方晚上的（污染）情況比白天嚴(yán)重？”
耿彥波：“存在這種情況。”
沈躍躍：“那造成這種情況的原因是什么？”
耿彥波：“偷排。”
沈躍躍：“你們既然發(fā)現(xiàn)有偷排現(xiàn)象，就應(yīng)該進(jìn)行執(zhí)法，但是卻沒有（執(zhí)法）？”
耿彥波：“是有這個(gè)現(xiàn)象，但是我們就沒有抓著。”
沈躍躍：“看來在環(huán)境執(zhí)法這方面，我們還需要加大力度。”
據(jù)記者了解，僅在2013年，山西就有山西晉城沁澤焦化有限公司、山西省孝義市金巖電力煤化工有限公司（二廠）兩家企業(yè)脫硫脫硝設(shè)施建設(shè)和運(yùn)行方面存在突出問題，被環(huán)境保護(hù)部掛牌督辦，責(zé)令限期整改。
原環(huán)境保護(hù)部應(yīng)急中心巡視員張志敏表示，此次考察中發(fā)現(xiàn)了一個(gè)共性的問題：大氣污染這么嚴(yán)重，但沒有一個(gè)因大氣污染被刑責(zé)的案例。
“下次《大氣污染防治法》進(jìn)行修改，應(yīng)該明確什么情況應(yīng)該被刑責(zé)，同時(shí)也應(yīng)明確規(guī)定執(zhí)法不到位、執(zhí)法不嚴(yán)的責(zé)任追究問題。”張志敏說。
問題三
《大氣污染防治法》實(shí)施近14年，第53條規(guī)定卻從未被執(zhí)行過
京津冀晉大氣污染日益嚴(yán)重，與近年來城市機(jī)動(dòng)車保有量迅速增長有著密切關(guān)系。
數(shù)據(jù)顯示，從2007年~2013年，京津冀晉機(jī)動(dòng)車保有量從1658萬輛增加到2759萬輛，排放污染物達(dá)667萬噸，機(jī)動(dòng)車尾氣排放量對大氣污染影響日益突出。
現(xiàn)在全國有1300萬輛黃標(biāo)車，按照國家公布的黃標(biāo)車淘汰計(jì)劃，今年將淘汰600萬輛黃標(biāo)車，明年京津冀地區(qū)要全部淘汰。到2017年，1300萬輛黃標(biāo)車要全部淘汰。
環(huán)境保護(hù)部污防司副司長汪鍵告訴記者，按照目前我國汽車整體構(gòu)成來看，在整個(gè)汽車保有量里80%是小汽車。但是從對PM2.5的貢獻(xiàn)來看，載重車污染比較厲害。重型載貨汽車雖然占比只有4.4%，但這部分車卻貢獻(xiàn)了相當(dāng)大的污染物。
“對于不達(dá)標(biāo)汽車，按照《大氣污染防治法》第53條規(guī)定，除了沒收違法所得、對這些車輛予以銷毀外，還要再處以1倍左右的罰款。”汪鍵說。
在這次執(zhí)法檢查中記者了解到，現(xiàn)行的《大氣污染防治法》是于2000年修訂的。從修訂到現(xiàn)在，沒有一個(gè)案例是按照這一規(guī)定進(jìn)行處罰的。
《大氣污染防治法》實(shí)施近14年，其中第53條規(guī)定卻從未被執(zhí)行過。為什么會(huì)出現(xiàn)這種情況？汪鍵表示，執(zhí)法主體不明是法律無法執(zhí)行的重要原因。
“一是沒有執(zhí)法主體，不知道哪個(gè)部門具有執(zhí)法權(quán)；二是法律描述、界定不清楚，比如到底罰多少錢、違法有多大也不清楚。”汪鍵說。
執(zhí)法檢查組有關(guān)人士告訴記者，目前，《大氣污染防治法》正在修訂，這一問題的解決已經(jīng)提到了日程上。
問題四
多地“煤改氣”一哄而上，不但導(dǎo)致“氣荒”，還加大了成本
從京津冀晉整個(gè)區(qū)域看，大氣污染的首要因素還是燃煤導(dǎo)致的煤煙型污染。
多年來，京津冀晉區(qū)域煤炭消費(fèi)總量持續(xù)增長，從2000年的3.16億噸標(biāo)準(zhǔn)煤增加到2013年的7.35億噸標(biāo)準(zhǔn)煤，占全國煤炭消費(fèi)總量的30%。2013年山西、河北煤炭占一次能源消費(fèi)比重為90%、89%，高出全國平均水平約25個(gè)百分點(diǎn)。在冬季采暖期間，京津冀晉地區(qū)大量散煤燃燒后直接排放，污染物濃度貢獻(xiàn)率占全年的50%左右。
執(zhí)法檢查組在檢查中看到，各地在大氣污染治理過程中，首要的措施就是消減燃煤量，而消減燃煤的最主要手段就是“煤改氣”。但一些地方和企業(yè)急于推進(jìn)“煤改氣”，在氣源得不到充分保障的情況下，新建大規(guī)模燃?xì)怆姀S卻不能運(yùn)行，嚴(yán)重影響污染減排。
天津就存在這樣的情況。目前，全市天然氣消費(fèi)量為每年26億立方米，預(yù)計(jì)2017年將達(dá)到200億立方米。截至2013年底，天津市已完成燃煤鍋爐改造32座，但其中有6座改造后沒有氣燒，一些燃?xì)忮仩t連進(jìn)行調(diào)試的氣都沒有。
在天津市能源集團(tuán)檢查時(shí)，檢查組了解到，集團(tuán)全年用煤2700萬噸，是天津市的控煤大戶。集團(tuán)投資100億元新建的一座熱電廠本應(yīng)于2013年建成投產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)減煤任務(wù)420萬噸，占全市控煤量的1/3。但由于氣源問題沒有解決，無法投產(chǎn)，直到目前控煤目標(biāo)仍未能實(shí)現(xiàn)。明年能不能減下來，企業(yè)負(fù)責(zé)人表示還是未知數(shù)。
參與檢查的一位官員表示，一方面，“煤改氣”并不是調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的唯一方式，而應(yīng)該實(shí)行能源多元化、清潔化發(fā)展；另一方面，推進(jìn)“煤改氣”要有序進(jìn)行。
“去年11月，國家發(fā)改委、能源局接連發(fā)出兩項(xiàng)文件，要求各地在發(fā)展‘煤改氣’、燃?xì)鉄犭娐?lián)產(chǎn)等天然氣利用項(xiàng)目時(shí)，必須先落實(shí)氣源和價(jià)格，并根據(jù)資源落實(shí)情況均衡有序推進(jìn)，不能一哄而上，避免供需出現(xiàn)嚴(yán)重失衡。”這位官員表示。
對于正在如火如荼推進(jìn)“煤改氣”的其他地區(qū)而言，天津的這次“氣荒”事件無疑是個(gè)警報(bào)。
當(dāng)前“煤改氣”導(dǎo)致的另一個(gè)問題是成本增加。在山西檢查時(shí)沈躍躍就表示，雖然“煤改氣”減少了污染，但供暖成本卻大大增加，最終導(dǎo)致的結(jié)果還是要燒煤。
通過檢查組發(fā)現(xiàn)的一系列問題可以看出來，大量的“煤改氣”并不現(xiàn)實(shí)。
記者從相關(guān)方面了解到，我國的現(xiàn)實(shí)情況是，發(fā)電燃煤量占煤炭消費(fèi)總量的49%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國家（美國94%、歐盟81%）。通過采用先進(jìn)技術(shù)，發(fā)電燃煤的污染可集中治理，而且能取得比較好的治理效果。而民用燃煤因分布廣，污染治理難度大且效率低下。因此，在“煤改氣”過程中，應(yīng)優(yōu)先考慮替代民用燃煤，而不是把大型火電廠都改成燃?xì)鈴S。
汪鍵說，如果大家都去走“煤改氣”這條路子，氣源供應(yīng)不上，那么就會(huì)暴露出“氣短”隱患和成本增加的難題。
汪鍵還表示，山西與天津相比有共同點(diǎn)，一些城市在“煤改氣”過程中把天然氣都用來發(fā)電了。
汪鍵說，“大氣十條”規(guī)定，天然氣的供應(yīng)應(yīng)該是首先滿足民用，且要求不得低于30%；但是現(xiàn)在另外一個(gè)政策要求在重點(diǎn)區(qū)域不得新上燃煤發(fā)電企業(yè)。現(xiàn)在一些地方的發(fā)展是靠能源支撐的，煤電不讓上了，那就容易想法設(shè)法上氣電，所以造成氣源緊張。
“進(jìn)行能源改造，一是用清潔能源替代污染較重能源；第二個(gè)是提高外
送電，在山西和內(nèi)蒙借煤電技術(shù)把電送出去來供應(yīng)天津、河北；三是在能源政策方面，應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格要求天然氣的使用方向，最好在《大氣污染防治法》中明確規(guī)定天然氣優(yōu)先供應(yīng)民用。”汪鍵說。
問題五
基層監(jiān)管能力缺失，成為當(dāng)下環(huán)境執(zhí)法的“軟肋”
在執(zhí)法檢查中檢查組還了解到，當(dāng)前，大氣污染防治工作深入開展的支撐能力不足，存在部門職責(zé)不清、合力不強(qiáng)的情況。
據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，大氣污染防治工作涉及127項(xiàng)管理職能，但明確管理部門的僅32項(xiàng)，環(huán)保部門行使僅17項(xiàng)。揚(yáng)塵、機(jī)動(dòng)車污染防治等監(jiān)督管理職責(zé)分散在多個(gè)部門，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)難度大。
“雖然法律規(guī)定，縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門對大氣污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理，但在實(shí)際工作中卻難以協(xié)調(diào)其他部門。”參與執(zhí)法檢查的一位官員表示。
同時(shí)，大氣污染防治任務(wù)層層分解后，大量工作需要基層政府承擔(dān)，而基層政府在環(huán)保意識(shí)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、資金配置上難以落實(shí)相應(yīng)責(zé)任。上級(jí)政府治污工作壓力難以有效傳遞到基層，造成重布置、輕落實(shí)的問題。
北京市環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)總隊(duì)長仲崇磊介紹說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)生活類的污染源非常多、量大面廣，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層幾乎沒有什么人來進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管，“面對新的形勢，鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)環(huán)保監(jiān)管力量明顯不足，急需從立法上解決這個(gè)問題。要做好基層政府環(huán)保工作，特別需要加強(qiáng)環(huán)保執(zhí)法力量，不但要賦予責(zé)任，還要提供條件。”
仲崇磊還表示，不管是《環(huán)境保護(hù)法》還是各個(gè)專項(xiàng)法，都規(guī)定環(huán)保部門承擔(dān)一部分職責(zé)，其他部門也分別承擔(dān)或多或少的環(huán)保職責(zé)，同時(shí)又規(guī)定由環(huán)保部門進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管。但是從日常的工作來看，環(huán)保部門目前很難發(fā)揮統(tǒng)一監(jiān)管的作用。
“由于統(tǒng)一監(jiān)管的定位比較模糊，督察、稽察的機(jī)制體制也不健全，分工不明確，所以法律雖然規(guī)定了環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)管，但是真正遇到問題的時(shí)候，環(huán)保部門基本上難以履行統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)。”仲崇磊說。
而另一方面，由于環(huán)保監(jiān)察機(jī)構(gòu)規(guī)格低、力量也小，與其承擔(dān)的統(tǒng)一監(jiān)管的職責(zé)不匹配。
問題六
實(shí)施聯(lián)防聯(lián)控，必須破解地方保護(hù)主義
京津冀大氣污染區(qū)域性特征突出，污染物的區(qū)域間傳輸影響明顯，區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制亟待深入。
從執(zhí)法檢查的情況看，在建立區(qū)域大氣污染防治應(yīng)急聯(lián)動(dòng)機(jī)制、實(shí)施統(tǒng)一環(huán)保政策、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一執(zhí)法、環(huán)評會(huì)商等區(qū)域深層次合作方面亟待破題。
中國環(huán)境科學(xué)院副院長柴發(fā)合說，我們需要的不只是一個(gè)聯(lián)防聯(lián)控的協(xié)調(diào)機(jī)制，最重要的是需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)、一個(gè)平臺(tái)，真正能把地方保護(hù)主義這把“傘”給破解了。
“我認(rèn)為，在現(xiàn)在這種污染情況下，環(huán)保處于下風(fēng)的地位。要想破除這種局面，需要建立一個(gè)區(qū)域污染防治機(jī)構(gòu)，來對相關(guān)方面進(jìn)行統(tǒng)一的管理。”柴發(fā)合說。
總結(jié)
解決大氣污染問題需出重拳、下狠手
從此次對京津冀晉4地的檢查情況看，檢查組發(fā)現(xiàn)了不少問題：
一是不少地方政府沒有將大氣污染防治納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中統(tǒng)籌考慮。在城市規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局上沒有科學(xué)合理規(guī)劃；一些地方重化工產(chǎn)能急劇擴(kuò)張，大量重污染企業(yè)位于城市主城區(qū)，不符合產(chǎn)業(yè)政策的“土小”企業(yè)與落后產(chǎn)能未能及時(shí)淘汰。
二是企業(yè)治污主體責(zé)任落實(shí)不到位，違法排污行為普遍。部分企業(yè)環(huán)境意識(shí)淡薄，污染防治水平不高，大氣污染治理設(shè)施運(yùn)行不正常，超標(biāo)排放普遍；不少小企業(yè)沒有治理設(shè)施，相當(dāng)一部分企業(yè)無組織排放情況嚴(yán)重，有的企業(yè)夜間偷排偷放問題突出。
三是對違法排污企業(yè)行政處罰額度低，排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于治污成本，不但不能激勵(lì)企業(yè)主動(dòng)治污，還在一定程度助長了企業(yè)偷排偷放、超標(biāo)排污等違法行為；獎(jiǎng)懲機(jī)制不明，不能營造公平的市場競爭環(huán)境，造成“守法者成本高、違法者獲利大”，出現(xiàn)了“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。
沈躍躍在執(zhí)法檢查總結(jié)時(shí)表示，這次檢查是《大氣污染防治法》執(zhí)法檢查，但是涉及到大氣污染處罰的案例還沒有。此外，如何優(yōu)化能源結(jié)構(gòu)、如何解決清潔煤的問題，怎么樣解決違法成本低、執(zhí)法成本高的問題，以及怎么解決大氣污染取證難等問題，都需要相關(guān)部門進(jìn)行深入的研究。
“我們要有緊迫感，現(xiàn)在就要出重拳、下狠手來抓大氣污染問題。”沈躍躍說。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
