環(huán)境監(jiān)察稽查步入新階段
雖然各個(gè)地方就環(huán)境稽查開展了大量的探索和實(shí)踐，但現(xiàn)實(shí)中，仍然有不少問題需要解決，如專業(yè)人員的缺乏，統(tǒng)一的稽查依據(jù)缺失，環(huán)境稽查“游擊戰(zhàn)”現(xiàn)象普遍等。
《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》（以下簡稱《辦法》）的出臺，對地方稽查工作的各方面進(jìn)行了全面梳理和明確規(guī)定，對工作程序和基本制度進(jìn)行了嚴(yán)格規(guī)范，并且有針對性地解決了之前獎(jiǎng)罰不明、稽查走過場等問題，有效配合明年全面貫徹實(shí)施新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》。
不過，任何一項(xiàng)新制度的落實(shí)，都需要充足的準(zhǔn)備時(shí)間，《辦法》的全面推動(dòng)，也需要解決多方面問題。
基礎(chǔ)薄弱成效不顯
■專業(yè)人員缺乏，稽查工作開展時(shí)間不長，雖進(jìn)行了多次培訓(xùn)，但稽查人員對稽查工作理解程度均不夠深入，專業(yè)人員數(shù)量不足，環(huán)境監(jiān)察稽查工作需要全面規(guī)范。
隨著環(huán)境監(jiān)察稽查工作的深入開展，各地在工作實(shí)踐中遇到了一些問題和困惑。
“主要集中在5個(gè)方面。”江蘇省環(huán)境監(jiān)察局環(huán)境稽查室負(fù)責(zé)人葛勇告訴記者。
一是壓力巨大。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》明確9種情形將予以追責(zé)，《環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)和行政責(zé)任追究暫行規(guī)定》（意見征求稿）對作出違法不當(dāng)行政行為或未履行法定職責(zé)的工作人員也將進(jìn)一步加大責(zé)任追究力度，處于環(huán)境執(zhí)法第一線的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍面臨空前的監(jiān)管壓力。而工作量大、人員偏少、裝備落后的實(shí)際情況很難在短時(shí)間內(nèi)得到改善，稽查工作實(shí)行起來尚勢單力薄，力不從心。二是經(jīng)驗(yàn)不足；楣ぷ髌鸩捷^晚，可供借鑒的現(xiàn)成經(jīng)驗(yàn)不多。三是形式單一。現(xiàn)有稽查方式和手段單一，程序尚顯生硬。四是格式不一。各地污染源現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察記錄和調(diào)查詢問筆錄等執(zhí)法文書格式不統(tǒng)一，給稽查評估工作帶來難度。五是成效不顯著。由于稽查工作在環(huán)保部門內(nèi)部尚未形成統(tǒng)一認(rèn)識，對下級環(huán)保部門環(huán)境執(zhí)法工作的監(jiān)督指導(dǎo)作用尚未得到完全發(fā)揮。
葛勇的說法頗有代表性。河南省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)稽查處處長郭軍海也認(rèn)為，稽查工作無據(jù)可依、內(nèi)容程序不清楚和文書不規(guī)范是當(dāng)前環(huán)境稽查工作中遇到的現(xiàn)實(shí)問題。
葛勇分析說，目前專項(xiàng)稽查采用詢問筆錄的形式過于簡單，不能全面衡量環(huán)境監(jiān)察人員的現(xiàn)場執(zhí)法情況，在發(fā)現(xiàn)問題的同時(shí)也應(yīng)標(biāo)注稽查對象在工作中的一些好經(jīng)驗(yàn)、好方法，使稽查情況更加詳盡全面，稽查工作更加人性化，也可使稽查報(bào)告真正成為考核與獎(jiǎng)懲的客觀依據(jù)。另外，由于現(xiàn)有稽查大多為事后稽查，在污染源現(xiàn)場監(jiān)察中，企業(yè)建設(shè)項(xiàng)目的有關(guān)情況、不正常排污行為等內(nèi)容，在稽查過程中很難驗(yàn)證過去檢查時(shí)是否存在問題，給稽查工作帶來一定難度。
“稽查工作未形成體系，稽查工作尚未真正實(shí)現(xiàn)制度化和規(guī)范化，稽查人員職責(zé)還不明確。”浙江省環(huán)境執(zhí)法稽查總隊(duì)監(jiān)察稽查室主任林慶來說，執(zhí)法任務(wù)非常繁重的情況下，幾乎全線壓在了執(zhí)法工作本身，無暇顧及稽查工作。
“專業(yè)人員缺乏。稽查工作開展時(shí)間不長，雖進(jìn)行了多次培訓(xùn)，但稽查人員對稽查工作理解程度均不夠深入，專業(yè)人員數(shù)量不足。”湖南省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)副總隊(duì)長胡軍表示，雖然有評分標(biāo)準(zhǔn)，但稽查人員在實(shí)際工作中難以準(zhǔn)確把握尺度，造成評分出現(xiàn)偏差，影響公平性。
“稽查中發(fā)現(xiàn)了很多問題，各單位基本上能做到積極整改，但是稽查結(jié)果的運(yùn)用反饋機(jī)制還不完善，還存在為稽查而稽查，稽查和執(zhí)法‘兩張皮’的現(xiàn)象。”林慶來對稽查結(jié)果運(yùn)用不到位深有感觸。
他告訴記者，稽查結(jié)果運(yùn)用的手段，一般是通報(bào)要求整改，很少真正追究相關(guān)責(zé)任人的責(zé)任。對于工作規(guī)范性問題，大部分被稽查單位是愿意整改的，但是一旦涉及到責(zé)任，就會(huì)不配合。“有的認(rèn)為稽查是得罪人的工作，誰也不愿意得罪人，更不愿意被得罪。”
林慶來認(rèn)為，這些問題的產(chǎn)生，主要源自認(rèn)識上的誤區(qū)。不少基層環(huán)境監(jiān)察人員認(rèn)為，環(huán)境監(jiān)察稽查是對自己人的不信任，對這項(xiàng)工作有抵觸心理，越到基層表現(xiàn)越突出。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)調(diào)查資料也顯示，被稽查對象不愿被“找茬”，不配合、不支持，不提供日常環(huán)境執(zhí)法記錄，不接受稽查問詢，不如實(shí)還原執(zhí)法原貌等抵觸情況頗為常見。同樣，部分稽查主體亦存在畏難情緒，不好意思去“找茬”。
此外，原國家環(huán)保局出臺的相關(guān)文件對環(huán)境稽查工作的要求表示過于簡單，沒有明確稽查機(jī)構(gòu)、稽查人員、稽查內(nèi)容和稽查程序等，導(dǎo)致各地在開展的過程中，自由度較大，省際差異較大，甚至同一省內(nèi)、不同地市之間也存在差異。
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局相關(guān)負(fù)責(zé)人向記者展示了一組不完全統(tǒng)計(jì)的數(shù)據(jù)：在2010年稽查試點(diǎn)開始前，省級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)30%沒有專門的稽查科室，市級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)90%沒有專職的稽查人員。
從環(huán)境保護(hù)部歷年抽查情況看，各地稽查中存在大量應(yīng)發(fā)現(xiàn)而未發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法工作紕漏；部分單位稽查發(fā)現(xiàn)問題后不提整改要求，走過場；部分單位提出的整改要求不具體或不具可操作性；絕大多數(shù)單位未對稽查整改要求的落實(shí)情況進(jìn)行檢查。
《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》的最終出臺，能夠更好履行新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》所賦予的監(jiān)管職責(zé)。
三個(gè)規(guī)范四個(gè)明確
■三個(gè)規(guī)范解決了稽查工作中的具體操作問題，四個(gè)明確則破解了稽查工作本身的無序性問題，調(diào)動(dòng)地方環(huán)境監(jiān)察稽查積極性，確保執(zhí)法隊(duì)伍守住底線，不碰高壓線。
“《辦法》共五章二十八條，對環(huán)境監(jiān)察稽查的定義、類型、機(jī)構(gòu)、人員、權(quán)力、責(zé)任、內(nèi)容、程序、獎(jiǎng)懲措施等內(nèi)容作出了明確而又具體的規(guī)定，針對性和條理性非常強(qiáng)。”山東省環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)副總隊(duì)長韓凱表示。
“具體來講，《辦法》做到了三個(gè)規(guī)范和四個(gè)明確。”郭軍海分析說，“三個(gè)規(guī)范”解決了稽查工作中的具體操作問題。
一是內(nèi)容程序更加規(guī)范。
《辦法》明確了稽查的主要內(nèi)容和程序方法，讓稽查人員知道查什么，怎么去查，怎么收集證據(jù)和調(diào)閱資料，怎么立卷歸檔。同時(shí)還明確了稽查各個(gè)環(huán)節(jié)的時(shí)間期限和具體要求，使稽查工作更加規(guī)范和統(tǒng)一。
二是文書案卷更加規(guī)范。
《辦法》規(guī)定了稽查的7種文書，明確了文書的內(nèi)容、格式、使用時(shí)機(jī)及寫作要求，并明確要求建立稽查檔案，實(shí)現(xiàn)一案一檔，有利于做到執(zhí)法留痕。
三是實(shí)施過程更加規(guī)范。
《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》進(jìn)一步規(guī)范了環(huán)境監(jiān)察稽查的實(shí)施過程，從稽查準(zhǔn)備、稽查實(shí)施，到稽查結(jié)束后應(yīng)該怎么辦，都提出了明確要求，使開展稽查有章可循、有據(jù)可依，“四個(gè)明確”則破解了稽查工作本身的無序性問題。
一是稽查種類更加明確。
《辦法》明確指出環(huán)境監(jiān)察稽查分為日；、專項(xiàng)稽查和專案稽查，并對這3種稽查做出了明確的說明。
二是機(jī)構(gòu)人員更加明確。
《辦法》明確要求，市級以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門的環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)具體承擔(dān)本行政區(qū)域的稽查工作，設(shè)置稽查崗位并配備專職或兼職人員，同時(shí)還對稽查人員從業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)都提出了3條具體要求。這有利于從組織上保證稽查工作的開展。
三是職責(zé)權(quán)利更加明確。
《辦法》進(jìn)一步明確了環(huán)境監(jiān)察稽查人員的職責(zé)和權(quán)利，使環(huán)境監(jiān)察稽查人員在調(diào)閱資料、現(xiàn)場檢查、約見詢問以及制止違法行為等方面有法可依，執(zhí)法有力。對稽查人員在稽查工作中濫用職權(quán)、玩忽職守等不遵守環(huán)境監(jiān)察工作紀(jì)律和要求的，也提出了具體處理措施。更重要的是，《環(huán)境監(jiān)察稽查辦法》還開創(chuàng)性地提出了承辦人、批準(zhǔn)人、單位負(fù)責(zé)人、上級環(huán)保部門的具體責(zé)任，這對于解決基層的環(huán)境執(zhí)法面臨巨大的追責(zé)壓力有著重要意義。
四是獎(jiǎng)懲措施更加明確。
突出了賞罰分明、罰過相當(dāng)?shù)脑瓌t，做到了獎(jiǎng)懲分明，必將有力推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察工作的開展。
“日；閭(cè)重的是面，解決的是環(huán)境監(jiān)察工作干沒干的問題。”韓凱補(bǔ)充說，包括年度環(huán)境監(jiān)察工作完成情況、上級環(huán)境保護(hù)行政主管部門部署的年度環(huán)境監(jiān)察重點(diǎn)工作落實(shí)情況等；專項(xiàng)稽查側(cè)重的是一個(gè)或多個(gè)點(diǎn)，解決的是環(huán)境監(jiān)察工作干得怎么樣的問題，如污染源現(xiàn)場監(jiān)察工作、環(huán)境行政處罰案件調(diào)查取證工作等；專案稽查則是以立案調(diào)查形式開展的個(gè)案稽查。
韓凱介紹說，《辦法》列出了被稽查單位及其工作人員應(yīng)予通報(bào)表揚(yáng)的5種情形，如對排污單位利用暗管、滲井、滲坑、灌注或者采用其他規(guī)避監(jiān)管的方式排放污染物的環(huán)境違法行為，能夠主動(dòng)發(fā)現(xiàn)并做出正確行政執(zhí)法行為等；同時(shí)，也列出了應(yīng)予懲戒的15種情形，如未按照環(huán)境監(jiān)察工作制度、工作程序開展環(huán)境監(jiān)察工作等。對上述情形的處理，視情節(jié)規(guī)定了“責(zé)令限期改正、通報(bào)批評、暫扣或收繳其環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證件”3種內(nèi)部處理措施和“移送監(jiān)察機(jī)關(guān)、移送司法機(jī)關(guān)”兩種外部處理措施。
韓凱認(rèn)為，這些獎(jiǎng)懲措施，體現(xiàn)了“賞罰分明、罰過相當(dāng)”的原則，既可以調(diào)動(dòng)廣大執(zhí)法人員的工作積極性、最大限度地保護(hù)環(huán)境執(zhí)法這支隊(duì)伍，又能夠促使大家守住“底線”，不碰“高壓線”。
稽查有了依據(jù)和行動(dòng)指南
■《辦法》最鮮明的特點(diǎn)是突出稽查的效果，進(jìn)一步理順了環(huán)境監(jiān)察工作職責(zé)范圍，對環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員形成正確的導(dǎo)向，要達(dá)到預(yù)期效果仍需加強(qiáng)保障、強(qiáng)力推動(dòng)。
“環(huán)境監(jiān)察稽查是環(huán)境監(jiān)察工作發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，是環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)察工作進(jìn)行自我監(jiān)督的創(chuàng)新性制度設(shè)計(jì)。”林慶來認(rèn)為，而《辦法》的出臺，則是環(huán)境監(jiān)察稽查工作走向?qū)ｉT化和規(guī)范化的新起點(diǎn)。
“《辦法》的出臺，解決了一直以來環(huán)境稽查工作無法可依的問題，明確了稽查工作的地位、對象、內(nèi)容、程序和相關(guān)責(zé)任等問題，建立了統(tǒng)一的稽查體系，使稽查工作正式成為環(huán)境監(jiān)察的組成部分。”胡軍表示，《辦法》對稽查人員資格、地位進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，改變了以往稽查工作“游擊戰(zhàn)”、稽查人員地位模糊的局面，明確了稽查人員“督戰(zhàn)隊(duì)”的地位。
從更廣義的層面來說，林慶來認(rèn)為，《辦法》進(jìn)一步優(yōu)化了環(huán)境執(zhí)法體制，轉(zhuǎn)變了省市兩級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)職責(zé)，強(qiáng)化了環(huán)境監(jiān)察稽查職責(zé)和縣級環(huán)保部門屬地管理職責(zé)。省、市兩級不再過多介入具體的環(huán)境監(jiān)察事項(xiàng)辦理，更多是制定規(guī)范和指南，督促并規(guī)范縣級環(huán)保部門工作。可以說，《辦法》是各級環(huán)保部門開展環(huán)境監(jiān)察稽查的基本依據(jù)和行動(dòng)指南。
需要強(qiáng)調(diào)的是，《辦法》最鮮明的特點(diǎn)是突出稽查的效果，進(jìn)一步理順了環(huán)境監(jiān)察工作職責(zé)范圍，達(dá)到“積極履職受表揚(yáng)，認(rèn)真履職不追責(zé)，失職瀆職嚴(yán)追責(zé)”，實(shí)現(xiàn)正向激勵(lì)和反向約束相結(jié)合，對環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)和人員形成正確的導(dǎo)向。這對于促進(jìn)環(huán)境監(jiān)察系統(tǒng)執(zhí)法過程中不斷規(guī)范、整體水平逐步提升，有著積極而重要的現(xiàn)實(shí)意義。
對于《辦法》出臺后，如何讓具體的內(nèi)容落地，江蘇省已有了初步思路。“要落實(shí)好《辦法》提出的工作目標(biāo)和要求，完善稽查機(jī)構(gòu)能力建設(shè)是工作基礎(chǔ)。”葛勇認(rèn)為，各級環(huán)保部門必須相應(yīng)建立起一支業(yè)務(wù)素質(zhì)高、執(zhí)行能力強(qiáng)的專業(yè)化稽查隊(duì)伍，由省級環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制定更加詳盡具體的稽查機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)指南，構(gòu)建全省環(huán)境監(jiān)察稽查標(biāo)準(zhǔn)化的工作機(jī)制和體系。把環(huán)境監(jiān)察稽查工作納入各級環(huán)境監(jiān)察業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，定期組織開展工作交流和技能培訓(xùn)，提高環(huán)境監(jiān)察人員對稽查工作的認(rèn)識和重視程度。
落實(shí)好《辦法》，完善模塊化移動(dòng)執(zhí)法平臺體系是技術(shù)保障。葛勇介紹說，當(dāng)前，環(huán)境監(jiān)察行為的不規(guī)范性主要體現(xiàn)在現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、執(zhí)法文書制作和法律適用等幾個(gè)方面，為此，需要大力推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化、精細(xì)化、效能化、智能化。采用分類管理，將現(xiàn)場執(zhí)法中常見的環(huán)境違法行為分門別類，形成菜單式選項(xiàng)，統(tǒng)一固化為移動(dòng)執(zhí)法平臺中的格式化模塊。
同時(shí)，整合污染源自動(dòng)監(jiān)控系統(tǒng)、排污費(fèi)征收管理系統(tǒng)、行政處罰系統(tǒng)等業(yè)務(wù)系統(tǒng)，形成省域范圍的環(huán)保信息資源共享的大數(shù)據(jù)平臺，實(shí)現(xiàn)污染監(jiān)控?cái)?shù)字化、現(xiàn)場反應(yīng)快速化、檔案資源信息化，進(jìn)一步規(guī)范污染源現(xiàn)場監(jiān)察、環(huán)境違法案件現(xiàn)場調(diào)查取證、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)察等執(zhí)法行為，有效防范因人員素質(zhì)參差不齊而導(dǎo)致的行為失范。
此外，還必須增強(qiáng)稽查工作的計(jì)劃性。葛勇認(rèn)為，省級稽查機(jī)構(gòu)要起到統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，每年下達(dá)年度稽查計(jì)劃，明確工作內(nèi)容、重點(diǎn)和當(dāng)年度專項(xiàng)稽查范圍；地級市稽查機(jī)構(gòu)要起到主力軍作用，對本轄區(qū)內(nèi)環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)細(xì)化落實(shí)稽查計(jì)劃，并將省級稽查要求的專項(xiàng)稽查內(nèi)容貫穿其中，使得稽查工作有計(jì)劃、有布置、有落實(shí)、有總結(jié)。計(jì)劃性還體現(xiàn)在稽查工作的具體實(shí)施過程中，要將專項(xiàng)稽查和專案稽查作為日常稽查的必要補(bǔ)充，根據(jù)日常稽查情況，動(dòng)態(tài)確定專項(xiàng)稽查內(nèi)容和需要開展專案稽查的問題。
最后，必須堅(jiān)持稽查工作的嚴(yán)肅性。葛勇說，要想使環(huán)境監(jiān)察稽查充分有效的發(fā)揮規(guī)范環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的效用，就不能簡單流于形式、走過場，必須要摒棄個(gè)人利益和人情觀念，公正執(zhí)法，確；楣ぷ鞯目陀^公正，確；槌晒玫秸_、有效運(yùn)用。要建立省內(nèi)環(huán)境監(jiān)察稽查情況內(nèi)部通報(bào)制度，對環(huán)境監(jiān)察工作成績突出的在全省范圍給予表彰激勵(lì)，對好的做法和經(jīng)驗(yàn)不遺余力地進(jìn)行宣傳推廣；對稽查發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重、應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處理的，要不徇私情，嚴(yán)格依法依規(guī)辦理，以持續(xù)地鼓勵(lì)先進(jìn)、糾正不足的方式，不斷推動(dòng)環(huán)境稽查工作的深入和環(huán)境監(jiān)察工作的規(guī)范。
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