環(huán)保部門：怎樣執(zhí)法才算依法？
近年來，霧霾、水污染以及多地發(fā)生的環(huán)境突發(fā)事件引發(fā)社會各界深刻反思，公眾對環(huán)境保護相關(guān)部門的政策執(zhí)行、監(jiān)管責(zé)任日益關(guān)注，各級政府也加大了對環(huán)境問題的問責(zé)力度。
黨的十八屆四中全會對依法行政、依法執(zhí)法提出更高的要求。比如：建立健全行政裁量權(quán)基準制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，完善糾錯問責(zé)機制等，各級行政機關(guān)必須依法履行職責(zé)，堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府。
毋庸諱言，在實際操作中，與依法治國、依法行政的目標和要求相比，各級政府和環(huán)境保護相關(guān)部門尚存在一定的距離。下一步，各級政府和環(huán)境保護相關(guān)部門在創(chuàng)設(shè)相應(yīng)制度時，會面臨哪些難點？如何克服弊端，完善制度建設(shè)，確保政令暢通？關(guān)注環(huán)境保護的法律專家對四中全會要求進行了解讀，并提出了他們的建議。
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推行權(quán)力清單制度
責(zé)權(quán)明晰才能問責(zé)公正
近日，一位基層環(huán)境行政執(zhí)法人員向本報提出他的一個困惑，環(huán)保部門依照法律賦予的權(quán)限對企業(yè)實施了監(jiān)管，但最后仍被紀檢監(jiān)察部門問責(zé)。執(zhí)行到位是以制止了污染行為為準，還是以徹底消除環(huán)境隱患為準？
這位環(huán)境行政執(zhí)法人員的困惑在基層環(huán)保部門普遍存在。許多招商引資項目，或者列入當(dāng)?shù)刂攸c工程項目，在選址、生產(chǎn)工藝上難以避免環(huán)境污染，即便通過后期嚴格環(huán)境監(jiān)管，也很難徹底消除環(huán)境隱患。一旦發(fā)生環(huán)境事故，環(huán)保部門難逃問責(zé)。
企業(yè)作為違法主體，承擔(dān)的責(zé)任反而沒有多大，政府很少擔(dān)責(zé)，而審批項目的部門以及其他負有監(jiān)管職責(zé)的部門幾乎沒有被追責(zé)。
長期研究環(huán)境法的中國人民大學(xué)教授周珂對這一點深表遺憾，“政府和媒體動不動就把責(zé)任往環(huán)保部門這邊引，這不公平，黨委政府要有清醒的認識。”
盡管我國環(huán)境法律將環(huán)保部門定位為統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，但在具體的法律規(guī)范中并沒為環(huán)保部門設(shè)計具體的行使統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)的方式和程序。部門之間存在權(quán)責(zé)不明、職能交叉等問題，必然導(dǎo)致追責(zé)不全面、不均衡，無法適應(yīng)“職責(zé)法定、權(quán)責(zé)一致、邊界清晰、運行高效”的政府治理能力現(xiàn)代化的要求。
四中全會要求，依法全面履行政府職能，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度，正好回應(yīng)了現(xiàn)實之需。在行政部門推行權(quán)力清單制度，可以厘清責(zé)任邊界，有效地防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現(xiàn)等現(xiàn)象。
法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。多位法律專家認為，黨的十八屆四中全會提出，要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，加強憲法實施，完善立法，做到有法必依，非常重要，也十分緊迫。建設(shè)社會主義法治國家，推行權(quán)力清單制度，不僅可以解決亂作為問題，實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”，還可以解決不作為問題，實現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”。
“在政府限權(quán)的改革大背景下，新修訂的《環(huán)境保護法》賦予環(huán)保部門更大的權(quán)力，充分體現(xiàn)了對環(huán)保工作的重視。權(quán)力大了，責(zé)任自然大，環(huán)保部門應(yīng)該珍惜這些權(quán)力，充分履行和嚴格執(zhí)行這些權(quán)力，更應(yīng)該要做到位，做到規(guī)范化、程序化。”一位基層環(huán)保執(zhí)法人員告訴記者。
“對于易混淆責(zé)任，環(huán)保部門應(yīng)及時向同級政府反映，督促政府協(xié)助解決。如果其他相關(guān)部門沒有很好地履行責(zé)任，政府也應(yīng)該同樣對其問責(zé)，這樣可以增強他們的環(huán)保責(zé)任感。”周珂說。
目前，環(huán)境保護部已啟動了環(huán)保履責(zé)標準和責(zé)任邊界劃分的專題研究，目的是通過邊界劃分，進一步明確環(huán)保履職范圍。各地也在抓緊亮出責(zé)任清單，切實做到放權(quán)不卸責(zé)。
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行政裁量權(quán)基準制度
公正執(zhí)法需要精準設(shè)限
依法行政就是要消除現(xiàn)實中仍存在的諸多不公正。
開車的人都深有感觸，駕駛過程中，忘了系上安全帶，一旦遇到交警就會被開罰單。同樣的情況，若與交警熟識，這張罰單完全可以避免。當(dāng)然，有時候會不會吃這張罰單，還取決于當(dāng)日值班交警的心情。
做到公正公平執(zhí)法，必須壓縮隨意執(zhí)法的空間。四中全會要求建立健全行政裁量權(quán)基準制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。
行政處罰自由裁量權(quán)是指法律對復(fù)雜多樣的違法行為難以一一做出羈束裁量的情況下，賦予行政執(zhí)法機關(guān)在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)自行決定處罰的自主選擇權(quán)。
行政裁量權(quán)基準制度相當(dāng)于為自由裁量權(quán)設(shè)置了一個刻度表，方便行政執(zhí)法機關(guān)找到處罰標準和執(zhí)法依據(jù)。
行政機關(guān)可以把法律設(shè)定對違法行為的處罰分為3個檔次即較重處罰、較輕處罰和不予處罰，并規(guī)定達到相關(guān)標準時應(yīng)當(dāng)考慮情形范圍。如違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的應(yīng)不予處罰；主動消除或者減輕違法行為危害后果的予以較輕處罰；違法情節(jié)惡劣，造成嚴重后果的則應(yīng)從重處罰等。
在依法行政、嚴格執(zhí)法的當(dāng)下，建立健全行政裁量權(quán)基準制度有著重要意義。它可以校正執(zhí)法偏差，為提高各級政府依法行政水平提供有力的制度保障。
近年來，國家對環(huán)境保護越來越重視，一個重要表現(xiàn)就是加大了行政處罰力度，而處罰的彈性很大。比如，處罰兩萬元~20萬元，最低和最高之間相差10倍。限期整改、停產(chǎn)整頓、關(guān)停的差別更大，環(huán)保部門掌握著很大的自由裁量權(quán)。
在某些情況下，迫于政府和社會要求嚴懲污染企業(yè)的壓力，一些地方環(huán)保部門在處罰中習(xí)慣于按照自由裁量基準制度劃定的處罰上限進行處罰，如此處罰對于行政相對人是否公平？是否充分給予了行政相對人事后救濟的權(quán)利？這些都是環(huán)保行政部門未來將要面對的問題。
“依法行政要求行政機關(guān)嚴格按照法律辦事，在環(huán)保行政處罰中，要理性處罰，要講究效果，考慮相關(guān)因素，實現(xiàn)行政執(zhí)法目的，防止出現(xiàn)裁量不當(dāng)、畸輕畸重、同案異罰、寬嚴失度等問題。”中國政法大學(xué)教授解志勇說。
行政執(zhí)法領(lǐng)域是政府依法行政的關(guān)鍵領(lǐng)域，繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革、構(gòu)建行政裁量權(quán)基準制度及推動落實行政執(zhí)法責(zé)任制等措施，是黨的十八屆四中全會后各級行政執(zhí)法部門轉(zhuǎn)變職能、深化改革的基本方向和重要任務(wù)。
下一步，政府如何細化、量化執(zhí)法基準，完善執(zhí)法流程，健全配套制度，規(guī)范執(zhí)法行為，全面推進依法行政，加快建設(shè)法治政府，建立完善行政裁量權(quán)基準制度這一行政處罰的刻度表，值得期待。
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完善糾錯問責(zé)機制
將權(quán)力鎖進制度的籠子
相比其他部門的規(guī)章制度，環(huán)保部門的法律法規(guī)相對健全，有一套相對完備的問責(zé)體系。為什么環(huán)境行政執(zhí)法人員仍然頻頻被問責(zé)呢？從表面上看是執(zhí)法不嚴的問題，實質(zhì)上是體制機制的問題。其中，讓環(huán)境行政執(zhí)法人員最難以抗衡的是各種不當(dāng)干預(yù)。環(huán)保部門對GDP貢獻大的企業(yè)，往往難以有效監(jiān)管，存在著行政管理手段不到位的問題。
解志勇認為，《環(huán)境保護法》并不缺乏實體法規(guī)則，執(zhí)法不嚴的原因，很多時候與實施不力有關(guān)。有一種情況是，只要是招商引資的項目，或者列入當(dāng)?shù)刂攸c工程的項目，環(huán)保設(shè)施往往可以“先上車后補票”。對于這類項目上馬，環(huán)保部門只能默許。需要注意的是，新修訂的《環(huán)境保護法》實施后，環(huán)保行政管理部門極有可能因此被問責(zé)。
四中全會提出，深化行政執(zhí)法體制改革。全面推進依法治國，要把整個政府作為執(zhí)法的主體。針對行政執(zhí)法過程中存在的“人情執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法”的問題比較突出的問題，四中全會要求，強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機制。
多位環(huán)保專家提出，在國家提出依法治國的大背景下，依法行政的社會氛圍將會逐漸形成，上級領(lǐng)導(dǎo)隨意干擾行政執(zhí)法的行為將會有所顧忌和收斂，但是仍需要完善糾錯問責(zé)機制。比如：如何去追究干預(yù)者的責(zé)任？如何去實現(xiàn)這些法條涉及的問責(zé)？新修訂的《環(huán)境保護法》還需要出臺一系列配套法律法規(guī)，作進一步完善。
出了環(huán)境問題，當(dāng)?shù)卣话銜䜩G卒保帥，讓下級環(huán)保部門承擔(dān)責(zé)任。周珂認為，這與目前政治體制有關(guān)，應(yīng)對體制做一些變革，比如可以對特定案件進行某種程度上的垂直管理，將某些權(quán)責(zé)不清、下級部門能力和水平難以查處的案件，交由上級環(huán)保部門進行管理和處罰，這樣有利于責(zé)任劃分，避免地方行政干擾。
曾在安監(jiān)一線工作過的國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀文認為，環(huán)保系統(tǒng)可以借鑒安全生產(chǎn)的黨政同責(zé)體制建設(shè)的經(jīng)驗，在藥品和食品安全、環(huán)境保護等民生領(lǐng)域推行地方黨政同責(zé)制度建設(shè)，使地方黨委切切實實地履行自己的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
一般情況下，政府若因為違反環(huán)境保護法律法規(guī)被問責(zé)，關(guān)聯(lián)部門環(huán)境行政管理部門必然被問責(zé)。這要求環(huán)保部門在日常工作中要及時向同級政府反映情況，對需要同級政府予以協(xié)助解決的違法問題，環(huán)保部門應(yīng)如實上報。如果同級政府不予處理或者拖延不辦，環(huán)保部門應(yīng)該可以被免被追責(zé)。“破除行政干預(yù)的掣肘，關(guān)鍵是程序的切入。所有對程序的干預(yù)，都應(yīng)該記錄在案，將來有責(zé)任的話也容易劃分。”解志勇提出建議。
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全面推進政務(wù)公開
充分公開方可化壓力為動力
新修訂的《環(huán)境保護法》增設(shè)了一個章節(jié)——信息公開和公眾參與。依法公開信息環(huán)境信息，完善公眾參與程序，是環(huán)保部門的一項權(quán)力，也是責(zé)任。
四中全會要求，全面推進政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。
長期以來，地方政府和部門對信息公開范圍、公開內(nèi)容、公開后產(chǎn)生影響沒有把握，或背后有不愿意讓公眾知道的信息，很多地方對信息公開、公眾參與采取審慎的態(tài)度。
實際上，信息公開對環(huán)境監(jiān)管有百利而無一害。環(huán)保民間組織公眾環(huán)境研究中心主任馬軍認為，充分的環(huán)境信息公開，不僅有利于公眾參與和監(jiān)督，還可以有力地遏制地方各種干擾。環(huán)保部門依法行政，將執(zhí)法過程、處罰結(jié)果網(wǎng)上公布，接受社會監(jiān)督，有助于規(guī)范執(zhí)法。同時，環(huán)境信息實時公開后，干擾者感到風(fēng)險大，自然不會貿(mào)然施加壓力。
今年6月18日，@青島環(huán)保發(fā)布嶗特啤酒有限公司排放的水污染物超標，被嶗山環(huán)保分局處以罰款654元。這條信息發(fā)布后，引起網(wǎng)民處罰額度過低的熱議。
針對網(wǎng)民議論，@青島環(huán)保第一時間就信息公開、處罰目的、法律規(guī)定與網(wǎng)民互動，答疑釋惑，詳細解釋企業(yè)查處過程、違法情節(jié)、處罰依據(jù)，并應(yīng)部分網(wǎng)民要求公開計算過程，取得了公眾的理解。
在公眾環(huán)境研究中心開發(fā)的污染地圖手機客戶端上，污染地圖匯總了眾多省市廢氣污染源的實時排放數(shù)據(jù)，山東有多家企業(yè)被標注為超標排放廢氣。“按道理說，這些地方的公眾壓力一定很大，但是事實上剛好相反，公眾十分認可當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的工作。”馬軍說，這些都得益于山東的信息公開、公眾參與工作做得好。
去年6月，山東省環(huán)保廳開通政務(wù)微博“山東環(huán)境”，17地市環(huán)保局也先后開通政務(wù)微博，成為公眾參與環(huán)保的重要平臺。政務(wù)微博在政務(wù)公開、互動交流、傾聽了解民意、發(fā)現(xiàn)環(huán)保輿情、及時關(guān)注處理重大環(huán)境問題等方面發(fā)揮了重要作用。
“山東的經(jīng)驗可以為其他地方環(huán)保部門帶來啟示，要敢于面對問題，公眾是環(huán)境保護的同盟軍，有了這支可靠的同盟軍，環(huán)保部門在與破壞環(huán)境勢力博弈過程中，可以形成強有力的制衡，改變過去一直處于被動應(yīng)對的狀態(tài)。”馬軍建議，各級環(huán)保部門不妨試著運用信息公開、公眾參與的手段，化解行政執(zhí)法中面臨的壓力和風(fēng)險。
目前，面對頻頻被問責(zé)，很多環(huán)保官員心里感到十分委屈。“有些事情不得不做，有些事情無法改變。環(huán)境問題遲早會出，板子遲早要落下了，不如充分公開環(huán)境信息。”馬軍說，“充分地向社會公開，也就放下了，放下了，也就輕松了，信息公開是擺脫掣肘的好辦法。”
讓法治成為一種信仰
陳媛媛
“法律既不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公眾的內(nèi)心里。”盧梭的這番話，此刻讀來，更加意味深長。
黨的十八屆四中全會要求廣大黨員干部善于運用法治思維和法治方式推動改革發(fā)展，破解社會管理難題，提高社會管理創(chuàng)新水平。面對嚴峻的環(huán)境形勢，環(huán)保系統(tǒng)的干部職工更要樹立法治思維，更要用法治方式來嚴格執(zhí)法、秉公執(zhí)法。
破解環(huán)境管理難題
目前，我國的環(huán)境問題到了高發(fā)期，社會上有很多人將矛頭指向環(huán)保部門。很多環(huán)境問題背后隱藏著錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系，如果處理稍有不慎，就可能傷害群眾感情，甚至演變?yōu)槿后w性事件，影響政府公信力。同時，環(huán)境治理也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要各級政府部門、全社會齊抓共管形成合力。運用法治思維和法治方式解決當(dāng)下環(huán)境問題，實現(xiàn)公平、公正，可以消弭社會矛盾沖突。
形成法治思維，有利于避免不當(dāng)行政干預(yù)；鶎迎h(huán)境執(zhí)法人員經(jīng)常受困領(lǐng)導(dǎo)和人情干擾，無法按照法律規(guī)定嚴格執(zhí)法。當(dāng)潛規(guī)則代替了法治，就會降低法律的威懾力。依法治國就是要破除各種潛規(guī)則，杜絕法外開恩，逐步改變社會上那種遇事不是找法，而是找人的現(xiàn)象，以實際行動讓老百姓相信法不容情、法不阿貴。
嚴格執(zhí)法秉公執(zhí)法
法治思維的形成有賴于嚴格執(zhí)法、秉公執(zhí)法。只有讓社會公眾看到法治的力量，才能有助于形成法治理念、法治精神和法治環(huán)境。
縱觀近年來被追責(zé)的環(huán)保官員職務(wù)犯罪可以發(fā)現(xiàn)，腐敗和監(jiān)管缺失是一些環(huán)境問題造成重大影響的幕后推手。要做到防腐，就要求環(huán)境執(zhí)法人員堅持大局意識與依法辦事相結(jié)合，形成秉公執(zhí)法、嚴格執(zhí)法的法治精神，這也是從國家治理能力現(xiàn)代化的角度對環(huán)境執(zhí)法人員提出的更高要求。
要在全社會形成法治思維，執(zhí)法部門必須秉公執(zhí)法。秉公執(zhí)法是執(zhí)法為民的保證。一旦離開了法律，脫離開秉公執(zhí)法，執(zhí)法必然受到權(quán)力、金錢和私情等因素的腐蝕和影響，執(zhí)法為民就會變成一句空話，甚至蛻變?yōu)閳?zhí)法為權(quán)、執(zhí)法為錢、執(zhí)法為情。因此，面對權(quán)力干預(yù)、金錢誘惑、私情影響，環(huán)境執(zhí)法隊伍要敢于擔(dān)當(dāng)，敢于自我約束。
環(huán)境執(zhí)法人員只有樹立起捍衛(wèi)法治、堅守法治的職業(yè)信念，才能不為所動，做到剛正不阿、勇于擔(dān)當(dāng)。同樣，環(huán)境執(zhí)法人員只有秉公執(zhí)法、勇于擔(dān)當(dāng)，才能逐步提升執(zhí)法公信力，使得老百姓逐步信仰法律，才能讓污染者自慚形穢，停止對環(huán)境的破壞，在整個社會培育出依法辦事的社會風(fēng)尚。
要全社會形成法治思維，執(zhí)法部門必須嚴格執(zhí)法。只有嚴格履行職責(zé)，才能算是盡責(zé)。法律不僅具有普遍性和一般性，而且具有制度剛性。執(zhí)法自由裁量的彈性過大，都將對依法行政、依法執(zhí)法提出考驗。
環(huán)境執(zhí)法人員必須秉持和堅守法治的職業(yè)倫理，只服從法律。這樣，才能做到嚴格執(zhí)法，不枉不縱。信仰法治，堅守法治，把法治精神當(dāng)做主心骨，做知法、懂法、守法、護法的執(zhí)法者，站穩(wěn)腳跟，挺直脊梁，只服從事實，只服從和服務(wù)于法律，一是一，二是二，不偏不倚，鐵面無私，秉公執(zhí)法，這樣才能獲得公眾理解和支持。
新修訂的《環(huán)境保護法》實施后，不符合行政許可條件的準予行政許可的、對環(huán)境違法行為進行包庇的、依法應(yīng)當(dāng)做出責(zé)令停業(yè)或關(guān)閉決定而未做出的……環(huán)境執(zhí)法人員不依法履責(zé)，將被追責(zé)。因此，只有嚴格依法辦事，才是對環(huán)保事業(yè)負責(zé)、對自己負責(zé)、對組織負責(zé)、對人民負責(zé)。
依法行政應(yīng)成為考核指標
法治素養(yǎng)應(yīng)成為考核黨員和干部是否合格的一個基本指標。各級環(huán)保行政干部要養(yǎng)成依法辦事的行為方式；各級環(huán)保部門只有通過嚴格執(zhí)法、依法行政，積極構(gòu)建中國特色社會主義法治體系，才能讓人民群眾理解現(xiàn)代法治精神，改變傳統(tǒng)思維習(xí)慣，養(yǎng)成依法辦事風(fēng)尚，形成法治信仰。
這樣，中國特色社會主義法治也就不會停留在法律文件上，而是銘刻在每個人的心中，成為我們文化道德觀念的重要組成部分。
這樣，環(huán)保部門才能打破多年環(huán)境執(zhí)法“站得住的頂不住，頂?shù)米〉恼静蛔?rdquo;的困境，讓環(huán)境法律法規(guī)真正成為懲治污染行為的利器。
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