生態(tài)環(huán)保法治之路越走越寬
黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），10月28日，《決定》全文公布。
《決定》貫穿了一條堅持和拓展中國特色社會主義法治道路的紅線，是對推進依法治國方略的全面動員部署。
對環(huán)境保護工作來說，《決定》的出臺，為環(huán)保領(lǐng)域落實依法行政要求，推動環(huán)境保護法治建設(shè)，以及運用法治思維和法治方式推進經(jīng)濟增長模式綠色轉(zhuǎn)型和環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型等事關(guān)環(huán)保事業(yè)發(fā)展的重大問題的解決指明了方向。
當前環(huán)境保護既處于任務繁重、壓力空前的艱難時期，又處于有所作為、解決新老問題的關(guān)鍵時期。在這一歷史階段，依法治國戰(zhàn)略的強化，必將為全面開創(chuàng)新時期生態(tài)環(huán)境保護工作新局面注入源源不斷的生機和活力。
□亮點1
《決定》提出，用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產(chǎn)者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產(chǎn)權(quán)法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設(shè)。
健全的環(huán)境保護法律體系，既是環(huán)境保護工作的基礎(chǔ)保障，也是生態(tài)文明制度建設(shè)的重要一環(huán)。
“違法成本低，守法成本高”是長期以來環(huán)境保護工作面臨的問題！稕Q定》提出將建立嚴格的環(huán)境保護法律制度，大幅提高違法成本，為破解這一難題指明了方向。
事實上，總體來看，我國已初步形成了綜合法和單項法結(jié)合的環(huán)境保護法律體系，為依法治國、確保我國一段時期內(nèi)的環(huán)境與資源安全奠定了堅實的基礎(chǔ)。
今年4月，全國人大常委會審議通過了新修訂的《環(huán)境保護法》，為我國環(huán)境保護法律制度體系進一步完善奠定了良好的基礎(chǔ)。為了進一步細化《環(huán)境保護法》中的重要條款，使《環(huán)境保護法》更具有操作性，不久前，環(huán)境保護部就《環(huán)境保護按日連續(xù)處罰暫行辦法》等4個配套文件公開征求意見。
環(huán)境保護部部長周生賢日前在傳達學習黨的十八屆四中全會和習近平總書記重要講話精神時指出，環(huán)境保護部將加快推進大氣污染防治、土壤環(huán)境保護、核安全等方面法律法規(guī)制修訂工作，建立有力保護生態(tài)環(huán)境的法律法規(guī)體系。
此外，有專家指出，《決定》提出加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，在現(xiàn)有制度設(shè)計中，無疑要通過《環(huán)境影響評價法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等法律法規(guī)更好地發(fā)揮相關(guān)制度對各類開發(fā)行為的約束作用。
□亮點2
依法強化危害食品藥品安全、影響安全生產(chǎn)、損害生態(tài)環(huán)境、破壞網(wǎng)絡(luò)安全等重點問題治理。
環(huán)境是人的生存之本、發(fā)展之基。當前，我國環(huán)境保護工作面臨的形勢依舊嚴峻，無論是城市還是農(nóng)村，都遭受著各類環(huán)境污染的侵襲，水、空氣、土壤等都遭受到不同程度的破壞，最典型的就是霧霾這一“心肺之患”。
此外，近些年來因環(huán)境與發(fā)展問題導致的群體性事件逐漸增多，可以說，環(huán)境問題已成為威脅群眾健康、公共安全和社會發(fā)展的重要因素之一，直接制約了我國經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。
《決定》提出依法強化損害生態(tài)環(huán)境問題的治理，體現(xiàn)的是國家對公民環(huán)境權(quán)益的保障，將其與食品藥品安全、安全生產(chǎn)、網(wǎng)絡(luò)安全等問題羅列在一起，一方面反映出人民群眾對良好生存環(huán)境的迫切需求，另一方面體現(xiàn)了執(zhí)政黨對環(huán)境問題的高度重視和“以人為本”的執(zhí)政理念。
□亮點3
深化行政執(zhí)法體制改革，在食品藥品安全、工商質(zhì)檢、公共衛(wèi)生、安全生產(chǎn)、文化旅游、資源環(huán)境、農(nóng)林水利、交通運輸、城鄉(xiāng)建設(shè)、海洋漁業(yè)等領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，有條件的領(lǐng)域可以推行跨部門綜合執(zhí)法。
事實上，環(huán)保部門長期以來普遍面臨環(huán)境執(zhí)法力度偏軟、效果欠佳等問題！稕Q定》提出在多個領(lǐng)域內(nèi)推行綜合執(zhí)法，為破解這一難題指明了路徑。
有專家指出，對環(huán)境保護來說，綜合執(zhí)法模式有兩方面的積極作用：
一是有助于提升環(huán)境監(jiān)管能力。通過各部門的執(zhí)法資源整合，使環(huán)境執(zhí)法得到更堅實的人、財、物力保障，有利于扭轉(zhuǎn)以往環(huán)境問題頭緒多、任務重，疲于應付的局面。
二是有助于提升環(huán)境執(zhí)法效果。綜合執(zhí)法模式使多部門職能得以集中和強化，例如對環(huán)境違法行為，綜合執(zhí)法可以采取經(jīng)濟處罰、停水、斷電等多種手段，調(diào)動企業(yè)整改的積極性，促進問題整改措施的迅速落實。同時，有助于提高企業(yè)的環(huán)境意識和守法意識。
事實上，不論是中央還是地方，環(huán)境保護聯(lián)合執(zhí)法的探索早已開展多年。
在國家層面，2013年6月，《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理環(huán)境污染刑事案件適用法律若干問題的解釋》出臺；2013年12月，環(huán)境保護部與公安部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強環(huán)境保護與公安部門執(zhí)法銜接配合工作的意見》，首次建立環(huán)保和公安聯(lián)合執(zhí)法的銜接機制。
在地方層面，每年根據(jù)國家有關(guān)部署開展環(huán)保專項行動以及各類的大檢查、大整治活動都是綜合執(zhí)法的實踐，行動通常都是由環(huán)保、公安、住建、發(fā)改、工商、水利、農(nóng)林等多部門參與。
實踐證明，環(huán)保部門和其他部門之間的協(xié)同配合，有利于增強環(huán)境執(zhí)法剛性，嚴厲打擊各類惡性環(huán)境違法犯罪行為；有利于完善環(huán)境保護監(jiān)管機制，更好地維護公眾環(huán)境權(quán)益。
□亮點4
探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度。
作為公益訴訟的一部分，環(huán)境公益訴訟長期以來一直是環(huán)境保護的重要法律武器，我國的檢察機關(guān)在參與民事公益訴訟案件中已經(jīng)做出了有益的嘗試。
2010年8月，浙江省人民檢察院和浙江省環(huán)保廳就聯(lián)合出臺了《關(guān)于積極運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的意見》，明確規(guī)范了建立健全運用民事行政檢察職能加強環(huán)境保護的長效協(xié)作機制。2011年11月，浙江省首例環(huán)境保護公益訴訟案就是由浙江省平湖市人民檢察院向市人民法院依法提起。
盡管在相關(guān)制度設(shè)計、司法實踐中取得了一定的成效，但總的來看，環(huán)境公益訴訟仍然缺少明確的法律規(guī)定，還處于探索階段。
有專家指出，《決定》明確提出探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，將有效解決兩個問題。
一是環(huán)境公益訴訟主體不明的問題！睹袷略V訟法》規(guī)定：“原告是與本案有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織。”眾多案例表明，“有直接利害關(guān)系”這一頗具解釋空間的限定詞已造成大量公益訴訟立案難，許多個人或組織因“未直接受害”而被擋在法庭門外。由檢察機關(guān)提起公益訴訟是解決這一問題的可行之路。檢察院作為公訴機關(guān)，提起公益訴訟是其職責所在。針對明確的環(huán)境事件，檢察機關(guān)若不提起訴訟將有可能構(gòu)成失職。
二是提高環(huán)境公益訴訟的審理效率。目前，環(huán)境公益訴訟往往要花費相當?shù)娜恕⒇、物力，這給一般的個人或組織帶來巨大的訴訟成本，降低了訴訟的積極性和效率。檢察機關(guān)提起公益訴訟制度健全后，訴訟費用應由國家財政承擔，有助于提高公益訴訟的效率。
當然，對公益訴訟主體、公益訴訟對象、公益訴訟范圍、公益訴訟程序等方面的法律規(guī)定，還需要盡快出臺。
□亮點5
全面落實行政執(zhí)法責任制，嚴格確定不同部門及機構(gòu)、崗位執(zhí)法人員執(zhí)法責任和責任追究機制，加強執(zhí)法監(jiān)督，堅決排除對執(zhí)法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執(zhí)法腐敗現(xiàn)象。
在今年2月中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習時，習近平總書記就提出了要堅決排除對執(zhí)法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義。
但是在今年6月，最高人民檢察院召開新聞發(fā)布會通報檢察機關(guān)查辦破壞生態(tài)環(huán)境犯罪案件有關(guān)情況時指出，部分地方領(lǐng)導干部生態(tài)意識和法律意識淡薄，以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價，片面追求經(jīng)濟增長，放任破壞生態(tài)環(huán)境資源的違法犯罪活動，甚至干預執(zhí)法的現(xiàn)象依然存在。
有關(guān)專家指出，當前，由于我國環(huán)境保護行政管理體制的弊端，再加上地方保護主義和腐敗等因素干擾，環(huán)境執(zhí)法活動常常面臨許多困難，環(huán)保部門的執(zhí)法力度打折扣難以避免。
環(huán)境保護部各環(huán)保督查中心的建立，就是國家尋找擺脫地方政府干預環(huán)境執(zhí)法、有效約束地方環(huán)境違法行為的一個積極探索。
此次《決定》再次明確提出相關(guān)要求，表明國家將進一步加強對有關(guān)部門和地方政府執(zhí)行國家環(huán)境法律法規(guī)和政策的監(jiān)督，糾正其執(zhí)行不到位的行為。地方政府對環(huán)境執(zhí)法的不當干預行為將逐漸杜絕。
□亮點6
健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。
建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員的法律責任。
有關(guān)專家指出，上述兩項機制是繼黨的十八大提出“建立健全決策問責和糾錯制度”、“建立健全重大決策社會穩(wěn)定風險評估機制”之后，黨中央在創(chuàng)新決策理論、健全決策機制上取得的突出進展。
從保護環(huán)境的角度來看，健全依法決策機制、建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，將和黨的十八屆三中全會提出的“對領(lǐng)導干部實行自然資源資產(chǎn)離任審計，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制”一道，編織成堅韌的制度籠子，約束黨政領(lǐng)導干部的決策權(quán)，杜絕決策過程中“一言堂”、“拍腦袋”等現(xiàn)象，避免不科學的決策給環(huán)境造成不良影響。同時，上述兩項制度將有利于《環(huán)境影響評價法》、《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》等法律法規(guī)全面融入政府決策進程。
□亮點7
最高人民法院設(shè)立巡回法庭，審理跨行政區(qū)域重大行政和民商事案件。探索設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區(qū)案件。
雖然《決定》沒有明確具體細節(jié)，專家表示，隨著跨界污染問題的頻繁發(fā)生，環(huán)境保護領(lǐng)域或許可以成為上述制度建立完善的突破口。
當前，在環(huán)境保護領(lǐng)域，大氣污染、水污染都容易產(chǎn)生跨界問題。而跨界污染問題發(fā)生以后，又因其法律上的權(quán)利義務關(guān)系復雜導致跨界污染糾紛難以解決。
盡管一些地區(qū)探索建立了跨省界、跨流域環(huán)境污染防控機制，以及信息共享和協(xié)作處置機制，但從制度層面來看，我國專門的跨界環(huán)境污染治理法律法規(guī)及其相關(guān)制度尚待補缺或尚待完善。
如果能在環(huán)境保護領(lǐng)域先行先試，落實《決定》上述制度設(shè)想，將在一定程度上破除地方保護主義，依法保障各相關(guān)主體的利益關(guān)系，為推動跨界污染問題的解決提供新的渠道。
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