環(huán)保部門要樹立法治思維 有法必依,嚴(yán)格執(zhí)法
近年來，霧霾、水污染以及多地發(fā)生的環(huán)境突發(fā)事件引發(fā)社會各界深刻反思，公眾對環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門的政策執(zhí)行、監(jiān)管責(zé)任日益關(guān)注，各級政府也加大了對環(huán)境問題的問責(zé)力度。
黨的十八屆四中全會對依法行政、依法執(zhí)法提出更高的要求。比如：建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制，完善糾錯問責(zé)機(jī)制等，各級行政機(jī)關(guān)必須依法履行職責(zé)，堅持法定職責(zé)必須為、法無授權(quán)不可為，深入推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府。
毋庸諱言，在實際操作中，與依法治國、依法行政的目標(biāo)和要求相比，各級政府和環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門尚存在一定的距離。下一步，各級政府和環(huán)境保護(hù)相關(guān)部門在創(chuàng)設(shè)相應(yīng)制度時，會面臨哪些難點?如何克服弊端，完善制度建設(shè)，確保政令暢通?關(guān)注環(huán)境保護(hù)的法律專家對四中全會要求進(jìn)行了解讀，并提出了他們的建議。
1 關(guān)鍵詞 推行權(quán)力清單制度
責(zé)權(quán)明晰才能問責(zé)公正
近日，一位基層環(huán)境行政執(zhí)法人員向本報提出他的一個困惑，環(huán)保部門依照法律賦予的權(quán)限對企業(yè)實施了監(jiān)管，但最后仍被紀(jì)檢監(jiān)察部門問責(zé)。執(zhí)行到位是以制止了污染行為為準(zhǔn)，還是以徹底消除環(huán)境隱患為準(zhǔn)?
這位環(huán)境行政執(zhí)法人員的困惑在基層環(huán)保部門普遍存在。許多招商引資項目，或者列入當(dāng)?shù)刂攸c工程項目，在選址、生產(chǎn)工藝上難以避免環(huán)境污染，即便通過后期嚴(yán)格環(huán)境監(jiān)管，也很難徹底消除環(huán)境隱患。一旦發(fā)生環(huán)境事故，環(huán)保部門難逃問責(zé)。
企業(yè)作為違法主體，承擔(dān)的責(zé)任反而沒有多大，政府很少擔(dān)責(zé)，而審批項目的部門以及其他負(fù)有監(jiān)管職責(zé)的部門幾乎沒有被追責(zé)。
長期研究環(huán)境法的中國人民大學(xué)教授周珂對這一點深表遺憾，“政府和媒體動不動就把責(zé)任往環(huán)保部門這邊引，這不公平，黨委政府要有清醒的認(rèn)識。”
盡管我國環(huán)境法律將環(huán)保部門定位為統(tǒng)一監(jiān)督管理部門，但在具體的法律規(guī)范中并沒為環(huán)保部門設(shè)計具體的行使統(tǒng)一監(jiān)督管理權(quán)的方式和程序。部門之間存在權(quán)責(zé)不明、職能交叉等問題，必然導(dǎo)致追責(zé)不全面、不均衡，無法適應(yīng)“職責(zé)法定、權(quán)責(zé)一致、邊界清晰、運(yùn)行高效”的政府治理能力現(xiàn)代化的要求。
四中全會要求，依法全面履行政府職能，推進(jìn)機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化，推行政府權(quán)力清單制度，正好回應(yīng)了現(xiàn)實之需。在行政部門推行權(quán)力清單制度，可以厘清責(zé)任邊界，有效地防止行政不作為或亂作為、推諉扯皮以及承諾不兌現(xiàn)等現(xiàn)象。
法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。多位法律專家認(rèn)為，黨的十八屆四中全會提出，要建設(shè)中國特色社會主義法治體系，加強(qiáng)憲法實施，完善立法，做到有法必依，非常重要，也十分緊迫。建設(shè)社會主義法治國家，推行權(quán)力清單制度，不僅可以解決亂作為問題，實現(xiàn)“法無授權(quán)不可為”，還可以解決不作為問題，實現(xiàn)“法定職責(zé)必須為”。
“在政府限權(quán)的改革大背景下，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》賦予環(huán)保部門更大的權(quán)力，充分體現(xiàn)了對環(huán)保工作的重視。權(quán)力大了，責(zé)任自然大，環(huán)保部門應(yīng)該珍惜這些權(quán)力，充分履行和嚴(yán)格執(zhí)行這些權(quán)力，更應(yīng)該要做到位，做到規(guī)范化、程序化。”一位基層環(huán)保執(zhí)法人員告訴記者。
“對于易混淆責(zé)任，環(huán)保部門應(yīng)及時向同級政府反映，督促政府協(xié)助解決。如果其他相關(guān)部門沒有很好地履行責(zé)任，政府也應(yīng)該同樣對其問責(zé)，這樣可以增強(qiáng)他們的環(huán)保責(zé)任感。”周珂說。
目前，環(huán)境保護(hù)部已啟動了環(huán)保履責(zé)標(biāo)準(zhǔn)和責(zé)任邊界劃分的專題研究，目的是通過邊界劃分，進(jìn)一步明確環(huán)保履職范圍。各地也在抓緊亮出責(zé)任清單，切實做到放權(quán)不卸責(zé)。
2 關(guān)鍵詞 行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度
公正執(zhí)法需要精準(zhǔn)設(shè)限
依法行政就是要消除現(xiàn)實中仍存在的諸多不公正。
開車的人都深有感觸，駕駛過程中，忘了系上安全帶，一旦遇到交警就會被開罰單。同樣的情況，若與交警熟識，這張罰單完全可以避免。當(dāng)然，有時候會不會吃這張罰單，還取決于當(dāng)日值班交警的心情。
做到公正公平執(zhí)法，必須壓縮隨意執(zhí)法的空間。四中全會要求建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度，全面落實行政執(zhí)法責(zé)任制。
行政處罰自由裁量權(quán)是指法律對復(fù)雜多樣的違法行為難以一一做出羈束裁量的情況下，賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在法律規(guī)定的范圍和幅度內(nèi)自行決定處罰的自主選擇權(quán)。
行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度相當(dāng)于為自由裁量權(quán)設(shè)置了一個刻度表，方便行政執(zhí)法機(jī)關(guān)找到處罰標(biāo)準(zhǔn)和執(zhí)法依據(jù)。
行政機(jī)關(guān)可以把法律設(shè)定對違法行為的處罰分為3個檔次即較重處罰、較輕處罰和不予處罰，并規(guī)定達(dá)到相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)時應(yīng)當(dāng)考慮情形范圍。如違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的應(yīng)不予處罰;主動消除或者減輕違法行為危害后果的予以較輕處罰;違法情節(jié)惡劣，造成嚴(yán)重后果的則應(yīng)從重處罰等。
在依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法的當(dāng)下，建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度有著重要意義。它可以校正執(zhí)法偏差，為提高各級政府依法行政水平提供有力的制度保障。
近年來，國家對環(huán)境保護(hù)越來越重視，一個重要表現(xiàn)就是加大了行政處罰力度，而處罰的彈性很大。比如，處罰兩萬元~20萬元，最低和最高之間相差10倍。限期整改、停產(chǎn)整頓、關(guān)停的差別更大，環(huán)保部門掌握著很大的自由裁量權(quán)。
在某些情況下，迫于政府和社會要求嚴(yán)懲污染企業(yè)的壓力，一些地方環(huán)保部門在處罰中習(xí)慣于按照自由裁量基準(zhǔn)制度劃定的處罰上限進(jìn)行處罰，如此處罰對于行政相對人是否公平?是否充分給予了行政相對人事后救濟(jì)的權(quán)利?這些都是環(huán)保行政部門未來將要面對的問題。
“依法行政要求行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照法律辦事，在環(huán)保行政處罰中，要理性處罰，要講究效果，考慮相關(guān)因素，實現(xiàn)行政執(zhí)法目的，防止出現(xiàn)裁量不當(dāng)、畸輕畸重、同案異罰、寬嚴(yán)失度等問題。”中國政法大學(xué)教授解志勇說。
行政執(zhí)法領(lǐng)域是政府依法行政的關(guān)鍵領(lǐng)域，繼續(xù)深化行政執(zhí)法體制改革、構(gòu)建行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度及推動落實行政執(zhí)法責(zé)任制等措施，是黨的十八屆四中全會后各級行政執(zhí)法部門轉(zhuǎn)變職能、深化改革的基本方向和重要任務(wù)。
下一步，政府如何細(xì)化、量化執(zhí)法基準(zhǔn)，完善執(zhí)法流程，健全配套制度，規(guī)范執(zhí)法行為，全面推進(jìn)依法行政，加快建設(shè)法治政府，建立完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度這一行政處罰的刻度表，值得期待。
3 關(guān)鍵詞 完善糾錯問責(zé)機(jī)制
將權(quán)力鎖進(jìn)制度的籠子
相比其他部門的規(guī)章制度，環(huán)保部門的法律法規(guī)相對健全，有一套相對完備的問責(zé)體系。為什么環(huán)境行政執(zhí)法人員仍然頻頻被問責(zé)呢?從表面上看是執(zhí)法不嚴(yán)的問題，實質(zhì)上是體制機(jī)制的問題。其中，讓環(huán)境行政執(zhí)法人員最難以抗衡的是各種不當(dāng)干預(yù)。環(huán)保部門對GDP貢獻(xiàn)大的企業(yè)，往往難以有效監(jiān)管，存在著行政管理手段不到位的問題。
解志勇認(rèn)為，《環(huán)境保護(hù)法》并不缺乏實體法規(guī)則，執(zhí)法不嚴(yán)的原因，很多時候與實施不力有關(guān)。有一種情況是，只要是招商引資的項目，或者列入當(dāng)?shù)刂攸c工程的項目，環(huán)保設(shè)施往往可以“先上車后補(bǔ)票”。對于這類項目上馬，環(huán)保部門只能默許。需要注意的是，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實施后，環(huán)保行政管理部門極有可能因此被問責(zé)。
四中全會提出，深化行政執(zhí)法體制改革。全面推進(jìn)依法治國，要把整個政府作為執(zhí)法的主體。針對行政執(zhí)法過程中存在的“人情執(zhí)法、關(guān)系執(zhí)法”的問題比較突出的問題，四中全會要求，強(qiáng)化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督，完善糾錯問責(zé)機(jī)制。
多位環(huán)保專家提出，在國家提出依法治國的大背景下，依法行政的社會氛圍將會逐漸形成，上級領(lǐng)導(dǎo)隨意干擾行政執(zhí)法的行為將會有所顧忌和收斂，但是仍需要完善糾錯問責(zé)機(jī)制。比如：如何去追究干預(yù)者的責(zé)任?如何去實現(xiàn)這些法條涉及的問責(zé)?新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》還需要出臺一系列配套法律法規(guī)，作進(jìn)一步完善。
出了環(huán)境問題，當(dāng)?shù)卣话銜䜩G卒保帥，讓下級環(huán)保部門承擔(dān)責(zé)任。周珂認(rèn)為，這與目前政治體制有關(guān)，應(yīng)對體制做一些變革，比如可以對特定案件進(jìn)行某種程度上的垂直管理，將某些權(quán)責(zé)不清、下級部門能力和水平難以查處的案件，交由上級環(huán)保部門進(jìn)行管理和處罰，這樣有利于責(zé)任劃分，避免地方行政干擾。
曾在安監(jiān)一線工作過的國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文認(rèn)為，環(huán)保系統(tǒng)可以借鑒安全生產(chǎn)的黨政同責(zé)體制建設(shè)的經(jīng)驗，在藥品和食品安全、環(huán)境保護(hù)等民生領(lǐng)域推行地方黨政同責(zé)制度建設(shè)，使地方黨委切切實實地履行自己的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。
一般情況下，政府若因為違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)被問責(zé)，關(guān)聯(lián)部門環(huán)境行政管理部門必然被問責(zé)。這要求環(huán)保部門在日常工作中要及時向同級政府反映情況，對需要同級政府予以協(xié)助解決的違法問題，環(huán)保部門應(yīng)如實上報。如果同級政府不予處理或者拖延不辦，環(huán)保部門應(yīng)該可以被免被追責(zé)。“破除行政干預(yù)的掣肘，關(guān)鍵是程序的切入。所有對程序的干預(yù)，都應(yīng)該記錄在案，將來有責(zé)任的話也容易劃分。” 解志勇提出建議。
4 關(guān)鍵詞 全面推進(jìn)政務(wù)公開
充分公開方可化壓力為動力
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》增設(shè)了一個章節(jié)——信息公開和公眾參與。依法公開信息環(huán)境信息，完善公眾參與程序，是環(huán)保部門的一項權(quán)力，也是責(zé)任。
四中全會要求，全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。
長期以來，地方政府和部門對信息公開范圍、公開內(nèi)容、公開后產(chǎn)生影響沒有把握，或背后有不愿意讓公眾知道的信息，很多地方對信息公開、公眾參與采取審慎的態(tài)度。
實際上，信息公開對環(huán)境監(jiān)管有百利而無一害。環(huán)保民間組織公眾環(huán)境研究中心主任馬軍認(rèn)為，充分的環(huán)境信息公開，不僅有利于公眾參與和監(jiān)督，還可以有力地遏制地方各種干擾。環(huán)保部門依法行政，將執(zhí)法過程、處罰結(jié)果網(wǎng)上公布，接受社會監(jiān)督，有助于規(guī)范執(zhí)法。同時，環(huán)境信息實時公開后，干擾者感到風(fēng)險大，自然不會貿(mào)然施加壓力。
今年6月18日，@青島環(huán)保發(fā)布嶗特啤酒有限公司排放的水污染物超標(biāo)，被嶗山環(huán)保分局處以罰款654元。這條信息發(fā)布后，引起網(wǎng)民處罰額度過低的熱議。
針對網(wǎng)民議論，@青島環(huán)保第一時間就信息公開、處罰目的、法律規(guī)定與網(wǎng)民互動，答疑釋惑，詳細(xì)解釋企業(yè)查處過程、違法情節(jié)、處罰依據(jù)，并應(yīng)部分網(wǎng)民要求公開計算過程，取得了公眾的理解。
在公眾環(huán)境研究中心開發(fā)的污染地圖手機(jī)客戶端上，污染地圖匯總了眾多省市廢氣污染源的實時排放數(shù)據(jù)，山東有多家企業(yè)被標(biāo)注為超標(biāo)排放廢氣。“按道理說，這些地方的公眾壓力一定很大，但是事實上剛好相反，公眾十分認(rèn)可當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門的工作。”馬軍說，這些都得益于山東的信息公開、公眾參與工作做得好。
去年6月，山東省環(huán)保廳開通政務(wù)微博“山東環(huán)境”，17地市環(huán)保局也先后開通政務(wù)微博，成為公眾參與環(huán)保的重要平臺。政務(wù)微博在政務(wù)公開、互動交流、傾聽了解民意、發(fā)現(xiàn)環(huán)保輿情、及時關(guān)注處理重大環(huán)境問題等方面發(fā)揮了重要作用。
“山東的經(jīng)驗可以為其他地方環(huán)保部門帶來啟示，要敢于面對問題，公眾是環(huán)境保護(hù)的同盟軍，有了這支可靠的同盟軍，環(huán)保部門在與破壞環(huán)境勢力博弈過程中，可以形成強(qiáng)有力的制衡，改變過去一直處于被動應(yīng)對的狀態(tài)。”馬軍建議，各級環(huán)保部門不妨試著運(yùn)用信息公開、公眾參與的手段，化解行政執(zhí)法中面臨的壓力和風(fēng)險。
目前，面對頻頻被問責(zé)，很多環(huán)保官員心里感到十分委屈。“有些事情不得不做，有些事情無法改變。環(huán)境問題遲早會出，板子遲早要落下了，不如充分公開環(huán)境信息。”馬軍說，“充分地向社會公開，也就放下了，放下了，也就輕松了，信息公開是擺脫掣肘的好辦法。”
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