大氣防治工作落實遇困境 我國環(huán)境治理不容樂觀
10月29日上午，十二屆全國人大常委會第十一次會議舉行第二次全體會議聽取了全國人大常委會關(guān)于檢查《中華人民共和國大氣污染防治法》的報告。“大氣十條”貫徹落實過程中存在不少問題亟待解決。
大氣防治工作落實遇困境 我國環(huán)境治理不容樂觀
《大氣污染防治法》貫徹實施中存在哪些問題?
2013年，環(huán)境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處案件中，大氣污染類僅占12%。
從檢查情況看，大氣環(huán)境質(zhì)量不容樂觀，形勢依然嚴峻，《大氣污染防治法》的貫徹實施中還存在不少問題，需要引起高度重視。
問題一：結(jié)構(gòu)性污染問題突出
有的地方政府過于追求發(fā)展速度，重化工產(chǎn)能快速擴張，鋼鐵、水泥、電解鋁等高污染、高耗能的產(chǎn)能嚴重過剩，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)重型化特征明顯。2013年，工業(yè)能源消費量占全國能源消費總量的73%，六大高耗能行業(yè)能源消費量占工業(yè)能源消費總量的79%。部分老工業(yè)城市主城區(qū)及周邊還存在大量重污染企業(yè)，嚴重影響城市空氣質(zhì)量。二是能源結(jié)構(gòu)不合理，燃煤污染問題突出。有的地方政府和部門對改善能源結(jié)構(gòu)、積極發(fā)展清潔能源重視不夠，煤炭消費量增長較快，棄風、棄光現(xiàn)象嚴重。2013年全國煤炭消費總量達36.1億噸，占能源消費總量的65.7%。特別是在北方冬季采暖期，燃煤量大面廣、管理粗放，城郊和農(nóng)村散煤燃燒后直接排放，導(dǎo)致空氣質(zhì)量季節(jié)性下降尤為明顯。
問題二：執(zhí)法監(jiān)管責任落實不到位
檢查中發(fā)現(xiàn)，一些地方政府改善大氣環(huán)境質(zhì)量的責任尚未完全落實。一是環(huán)境執(zhí)法不到位。有的地方執(zhí)法不嚴、違法不究，存在人情執(zhí)法、以罰代管等問題，違法排污行為得不到有效遏制;二是基層監(jiān)管能力嚴重不足，調(diào)查難、取證難、查處難問題突出。2013年，環(huán)境保護部接到的舉報案件中，大氣污染類占73%，但在全年查處案件中，大氣污染類僅占12%;三是監(jiān)管職責不夠明確。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計，《大氣污染防治法》規(guī)定的52項管理職能中，有20項沒有明確管理部門。有的管理職能存在交叉情況，比如，機動車管理職能涉及環(huán)保、公安、工業(yè)、交通、質(zhì)檢等13個部門，部門間未能有效協(xié)調(diào)聯(lián)動。
問題三：企業(yè)防治污染主體責任不落實
檢查中發(fā)現(xiàn)，一些企業(yè)法律意識淡薄，尚未真正落實防治污染的主體責任。有的企業(yè)治污設(shè)施建設(shè)滯后，技術(shù)水平低，提標改造進展緩慢，難以做到污染物達標排放。部分企業(yè)治污設(shè)施不正常運行，采取“一來就停，一走就排”、“晝停夜排”、瞞報虛報監(jiān)測數(shù)據(jù)等方式應(yīng)付和逃避執(zhí)法監(jiān)管。此外，企業(yè)違法排污被查處后的罰款額度遠低于治污成本，不少企業(yè)寧愿繳罰款也不主動治污。
問題四：應(yīng)對區(qū)域性復(fù)合型大氣污染措施不完善
報告指出，針對當前大氣污染的區(qū)域性特點和復(fù)合型特征，現(xiàn)有的聯(lián)防聯(lián)控機制作用發(fā)揮不夠。缺乏區(qū)域協(xié)同控制大氣污染的統(tǒng)一規(guī)劃，車用燃油品質(zhì)、污染物排放標準等環(huán)保、能耗的標準不一，缺乏統(tǒng)一的區(qū)域產(chǎn)業(yè)準入目錄，環(huán)評會商機制有待完善。區(qū)域重污染天氣監(jiān)測預(yù)警機制尚不健全、應(yīng)對能力有待提高，環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測、污染源監(jiān)測的信息尚未完全共享。綜合防治污染的政策措施不夠完善，對多種污染物協(xié)同控制不夠，難以實現(xiàn)對污染物排放的有效控制。
問題五：大氣污染防治法律法規(guī)不夠健全
檢查中發(fā)現(xiàn)，當前，防治大氣污染的目標責任和考核評價制度不完善;重末端治理，輕源頭預(yù)防;缺少區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣應(yīng)對等制度;尚未建立有效的公眾參與機制，公民在大氣污染防治中的責任和義務(wù)不明確;對執(zhí)法人員不作為，執(zhí)法不嚴、違法不究的行為缺乏責任追究制度;對企業(yè)違法行為的處罰措施不足、力度過小，嚴重影響了法律的威懾力;環(huán)境司法制度不健全，量刑難、執(zhí)行難的問題突出。同時，排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規(guī)沒有及時出臺，也影響了法律的有效實施。此外，資金不足和科技支撐不強也制約了大氣污染防治工作的深入開展。
怎樣推動大氣污染防治工作向縱深發(fā)展?
各級政府要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，細化部門職責，形成有關(guān)部門齊抓共管的工作機制。
加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。實行污染物排放總量和排放標準雙重控制制度，嚴格產(chǎn)業(yè)準入和退出標準，加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過剩產(chǎn)能。
健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。完善大氣環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環(huán)保責任。
大氣環(huán)境保護事關(guān)人民群眾根本利益，事關(guān)經(jīng)濟社會健康發(fā)展。各級政府要進一步提高對大氣污染防治工作重要性、緊迫性和艱巨性的認識，認真貫徹實施《環(huán)境保護法》、《大氣污染防治法》等法律，依法推動大氣污染防治工作向縱深發(fā)展。她在報告中提出5點建議。
建議一：落實責任，形成防治大氣污染工作合力
各級政府要加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，細化部門職責，形成有關(guān)部門齊抓共管的工作機制。地方各級政府要切實對本轄區(qū)的大氣環(huán)境質(zhì)量負責，建立健全目標責任制，加大督查考核力度，嚴格獎懲措施。企業(yè)要依法落實防治污染的主體責任，積極實施清潔生產(chǎn)改造，加強污染治理設(shè)施的運行管理，嚴格執(zhí)行大氣污染物排放標準。要加大宣傳力度，引導(dǎo)公民樹立“保護環(huán)境、人人有責”的觀念，營造“同呼吸、共奮斗”的社會氛圍。
建議二：突出重點，依法推進大氣污染防治工作
加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整步伐。實行污染物排放總量和排放標準雙重控制制度，嚴格產(chǎn)業(yè)準入和退出標準，加快淘汰落后產(chǎn)能，積極化解過剩產(chǎn)能。對重污染企業(yè)實施環(huán)保搬遷改造或關(guān)閉措施。積極推進能源結(jié)構(gòu)調(diào)整，建立和實施煤炭消費總量控制制度，推動煤炭的清潔高效利用，大力發(fā)展清潔能源，積極推廣風能、太陽能、核能等新能源和可再生能源的應(yīng)用，加強電網(wǎng)建設(shè)，落實全額保障性收購制度。著力強化重點行業(yè)綜合治理。加強對火電、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)脫硫、脫硝和除塵工程的運行管理，確保污染物達標排放。嚴格控制石化、化工等行業(yè)揮發(fā)性有機污染物排放。加快重大清潔生產(chǎn)技術(shù)的推廣應(yīng)用，從源頭削減污染。積極發(fā)展綠色建筑，推進建筑節(jié)能減排。統(tǒng)籌機動車污染防治工作。強化機動車環(huán)保管理，嚴厲打擊生產(chǎn)、銷售環(huán)保不達標車輛的行為。加強在用機動車尾氣排放檢測，加大對超標排放機動車的整治力度。加快提升車用燃油品質(zhì)，加強油品質(zhì)量監(jiān)管。大力發(fā)展公共交通，提倡綠色出行，提高城市智能交通管理水平。
建議三：強化執(zhí)法監(jiān)管，確保法律制度有效實施
嚴厲打擊環(huán)境違法行為，解決違法成本低的問題。進一步加強對大氣污染重點行業(yè)企業(yè)污染排放的監(jiān)管，依法嚴懲超標排污、偷排偷放、監(jiān)測數(shù)據(jù)弄虛作假等違法行為，嚴肅追究相關(guān)企業(yè)責任人的責任。二是強化過程監(jiān)管，解決執(zhí)法不嚴的問題。加強環(huán)境監(jiān)測體系建設(shè)，對企業(yè)生產(chǎn)全過程實施在線監(jiān)控，提高在線監(jiān)測數(shù)據(jù)準確性，推進企業(yè)環(huán)境信息公開。加強基層環(huán)保隊伍建設(shè)，嚴肅追究失職瀆職行為，不斷提高環(huán)境執(zhí)法水平和公信力。三是形成監(jiān)管合力，解決部門職責不清的問題。理順環(huán)境監(jiān)管體制機制，加強部門聯(lián)動，提高監(jiān)管效能。充分發(fā)揮環(huán)境司法作用，做好行政執(zhí)法與環(huán)境司法有效銜接。
建議四：完善政策措施，科學(xué)推動大氣污染防治工作
健全區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控機制。進一步完善大氣污染聯(lián)防聯(lián)控制度，加強統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、區(qū)域性重污染天氣監(jiān)測預(yù)警及應(yīng)急聯(lián)動等工作，切實解決重污染天氣準確預(yù)測難、應(yīng)急響應(yīng)慢、聯(lián)動水平低等問題。二是充分發(fā)揮政策引導(dǎo)作用。進一步加大黃標車和老舊機動車淘汰力度，落實好新能源汽車推廣應(yīng)用政策。完善配套政策，推動化石能源的清潔高效利用，促進新能源、可再生能源的快速發(fā)展。加大各級財政投入力度。探索建立多元化投融資機制，鼓勵民間資本和社會資金投入大氣污染防治。三是強化科技與產(chǎn)業(yè)支撐。整合科技資源，開展大氣環(huán)境容量評估，加強大氣污染來源解析、區(qū)域傳輸?shù)然A(chǔ)性研究。加快推進監(jiān)測預(yù)警體系建設(shè)。加強節(jié)能減排關(guān)鍵共性技術(shù)研發(fā)，支持高效實用技術(shù)推廣應(yīng)用，促進環(huán)保產(chǎn)業(yè)積極健康發(fā)展。
建議五：加快法律修改進程，完善大氣污染防治法律制度
檢查中各方面對現(xiàn)行《大氣污染防治法》提出的修改意見主要有：完善大氣環(huán)境保護目標責任制和考核評價制度，明確地方政府的環(huán)境責任，強化對地方各級政府、有關(guān)部門及其負責人的考核;強化企業(yè)治污主體責任，加大對違法企業(yè)及相關(guān)責任人的懲處力度;明確公民的環(huán)保義務(wù);建立重點區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控、重污染天氣監(jiān)測預(yù)警及應(yīng)急響應(yīng)制度;建立和完善煤炭消費總量控制、污染物排放總量控制和排污許可制度，科學(xué)制定和修訂大氣污染物排放標準;強化污染的源頭管控和多污染物協(xié)同控制，加強機動車船尾氣、揚塵、揮發(fā)性有機物的排放監(jiān)管;加快制定排污許可、面源污染控制、機動車管理等配套法規(guī)。全國人大常委會已將修改《大氣污染防治法》列入今年立法計劃。
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