依法治國：環(huán)境信息公開這劑良藥能長效嗎？
《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進(jìn)政務(wù)公開。堅(jiān)持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進(jìn)決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會(huì)全面公開政府職能、法律依據(jù)、實(shí)施主體、職責(zé)權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項(xiàng)。重點(diǎn)推進(jìn)財(cái)政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項(xiàng)目批準(zhǔn)和實(shí)施、社會(huì)公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。
環(huán)境保護(hù)部10月17日發(fā)布《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》（征求意見稿），向全社會(huì)征求有關(guān)企事業(yè)環(huán)境信息公開的建議。
筆者認(rèn)為，審視企事業(yè)單位環(huán)境信息公開的關(guān)鍵之處在于，切實(shí)貫徹和落實(shí)四中全會(huì)精神，基于新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》，從促進(jìn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變政府職能的高度，來理解推進(jìn)企事業(yè)單位公開環(huán)境信息的重要性，以及在此基礎(chǔ)上，通過更加透明、更加科學(xué)、更具可行性的治理方式，來確保各類企事業(yè)單位及時(shí)、有效地公開相關(guān)的環(huán)境信息。
值得一提的是，在《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》公布一年后，一些地區(qū)的大氣污染治理目前仍然難見成效。在一些短期應(yīng)對政策效果尚不甚明顯的背景下，更加凸顯出大氣污染防治等各領(lǐng)域環(huán)境治理任務(wù)的艱巨性，也更加凸顯出當(dāng)前急需通過建立包括公開環(huán)境信息等在內(nèi)的根本治理體系，來實(shí)現(xiàn)中長期環(huán)境治理目標(biāo)。
從各國經(jīng)驗(yàn)來看，在環(huán)境治理上，除了著眼于改善短期環(huán)境質(zhì)量的各類應(yīng)急措施外，更加普遍的做法有：一是通過法治化的方法，強(qiáng)化企事業(yè)等排污主體在環(huán)境上的硬約束；二是通過市場化的方法，修正排污主體的成本函數(shù)。相比而言，顯然以上兩者都具有中長期的治理效應(yīng)，即可以改變排污主體的目標(biāo)預(yù)期。
就我國情況而言，首先體現(xiàn)在法治化上，排污主體將面臨越來越嚴(yán)格的監(jiān)管和違法懲罰。譬如新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》針對一些環(huán)境違法行為規(guī)定“按日連續(xù)處罰”，這意味著排污主體規(guī)避懲處和僥幸偷排的空間將逐步縮小。
其次，體現(xiàn)在市場化上，各排污主體將不得不承擔(dān)日漸高企的排污成本。這部分成本既包括排污對生態(tài)環(huán)境造成的直接損失，即內(nèi)部化后的外部邊際成本，又包括排污行為公開化后，市場對不同排污水平和效率企業(yè)的自行甄別和選擇。其中，排污水平較高的企業(yè)顯然將在市場競爭中處于不利地位，承擔(dān)市場份額下滑、市場信用度下降等方面的損失和成本。
從經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的角度看，改變排污主體預(yù)期的實(shí)質(zhì)，是要扭轉(zhuǎn)長期以來國民經(jīng)濟(jì)過度依賴資源環(huán)境投入的傾向，讓經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)從偏重于低成本的資源環(huán)境消耗中擺脫出來，進(jìn)而從效率改進(jìn)和技術(shù)進(jìn)步中尋找新的經(jīng)濟(jì)增長動(dòng)力，即朝著更加集約的發(fā)展模式演變。
當(dāng)然，如同霧霾等環(huán)境頑癥難以在短時(shí)間內(nèi)解決一樣，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的演變也絕非易事。其中，最為核心的問題在于如何合理處理政府與市場的關(guān)系。要想讓排污主體徹底擺脫長期以來形成的資源環(huán)境饑渴癥，僅靠傳統(tǒng)意義上的鐵腕手段來堵截是不夠的。必須從培育排污主體的自覺性出發(fā)來加以適當(dāng)引導(dǎo)，改變其行為模式，使其不斷適應(yīng)從效率和技術(shù)之中要效益的新常態(tài)，而不是從資源環(huán)境的過度利用中要效益的新常態(tài)。就此而言，政府有必要簡政放權(quán)，從轉(zhuǎn)變自身的職能出發(fā)，進(jìn)而讓企業(yè)也不斷調(diào)適，促使政府與市場之間形成新的互動(dòng)關(guān)系。
以上分析表明，要想在環(huán)境保護(hù)上取得中長期的治理效果，倒逼經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型及政府職能轉(zhuǎn)變，必須從根子上杜絕違法排污的主觀因素，在強(qiáng)制性的管制政策（譬如排污標(biāo)準(zhǔn)、處罰等命令與控制措施）和激勵(lì)性的規(guī)制手段（以市場化的方法為主）之間進(jìn)行交互選擇。
針對企事業(yè)等排污主體規(guī)定的環(huán)境信息公開，在很大程度上屬于激勵(lì)性的規(guī)制手段。其主要目的絕非僅僅著眼于環(huán)境保護(hù)自身。中央政府對此寄予厚望的是，通過轉(zhuǎn)變環(huán)境治理的方式方法來實(shí)現(xiàn)環(huán)保部門的簡政放權(quán)，厘清環(huán)保領(lǐng)域政府與市場的關(guān)系，進(jìn)而由點(diǎn)及面，推進(jìn)企業(yè)經(jīng)營方式和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。
筆者認(rèn)為，推進(jìn)環(huán)境信息公開，根據(jù)四中全會(huì)精神和新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》以及《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》，未來發(fā)展的主要方向和側(cè)重點(diǎn)如下。
第一，公開企事業(yè)單位違法排污的環(huán)境信息。未來，違法排污既要接受經(jīng)濟(jì)和法律上的處罰，更會(huì)臭名遠(yuǎn)揚(yáng)。相關(guān)企業(yè)的市場信用及經(jīng)營業(yè)績必將受到較大打擊。根據(jù)美國的一項(xiàng)研究，一旦企業(yè)違法排污的信息經(jīng)常公布，就會(huì)被納入市場自動(dòng)形成的黑名單之中。在此情況下，即便環(huán)境違法的處罰水平不高，也能夠?qū)ζ髽I(yè)的聲譽(yù)和經(jīng)營產(chǎn)生較大的負(fù)面影響。有關(guān)這一點(diǎn)，本次《暫行辦法》已經(jīng)有所涉及，具體提出了通過綠色信貸等各種方式圍堵違法排污企業(yè)的規(guī)定。
第二，公開企事業(yè)單位的日常排污及環(huán)境管理信息，規(guī)范相應(yīng)的信息披露內(nèi)容和機(jī)制。對此，筆者認(rèn)為，督促企業(yè)公開這些信息（共14項(xiàng)）并不難，難的是如何確保和監(jiān)督所公開信息的可靠性和真實(shí)性。鑒于排污情況的千差萬別，僅靠環(huán)保部門是無法做到全面覆蓋和監(jiān)控的，即便是采用隨機(jī)抽樣的方法，也無法真正解決這一問題。對此，最好的辦法有二：其一，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，動(dòng)員第三方的力量進(jìn)行監(jiān)督。目前，在碳排放領(lǐng)域，很多試點(diǎn)碳交易的地區(qū)就已經(jīng)開始采取這種辦法，由政府委托具備資質(zhì)的第三方環(huán)保機(jī)構(gòu)出面進(jìn)行碳排放核查。這種辦法可以在一定程度上提高信息的可靠性。
其二，要提高信息公開的真實(shí)性，還有必要借助信息自身。要加強(qiáng)研究不同環(huán)境信息之間的關(guān)系，分析不同行業(yè)的環(huán)境信息與財(cái)務(wù)信息、人事信息、技術(shù)信息以及經(jīng)營信息的聯(lián)系，從中找出規(guī)律。譬如，針對某個(gè)產(chǎn)業(yè)，在一定的專門投入下，會(huì)產(chǎn)生怎樣的環(huán)境治理效果等。這些潛在的關(guān)系實(shí)際上可以幫助我們看清環(huán)境信息背后的重重迷霧，而不是被這些迷霧所遮蔽。
總體上，在現(xiàn)階段，我們不僅要加強(qiáng)重典治污過程中的各種制度細(xì)節(jié)設(shè)計(jì)，而且應(yīng)該關(guān)注如何在市場經(jīng)濟(jì)規(guī)制及基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，較好地發(fā)揮出環(huán)境信息公開的積極作用。只有這樣，環(huán)境保護(hù)及治理才能真正取得長治久安的效果。
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