環(huán)境質(zhì)量信息公開這劑良藥能長效嗎?
《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進政務公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務公開、結果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設等領域的政府信息公開。
環(huán)境保護部10月17日發(fā)布《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》(征求意見稿)，向全社會征求有關企事業(yè)環(huán)境信息公開的建議。
筆者認為，審視企事業(yè)單位環(huán)境信息公開的關鍵之處在于，切實貫徹和落實四中全會精神，基于新修訂的《環(huán)境保護法》，從促進經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和轉(zhuǎn)變政府職能的高度，來理解推進企事業(yè)單位公開環(huán)境信息的重要性，以及在此基礎上，通過更加透明、更加科學、更具可行性的治理方式，來確保各類企事業(yè)單位及時、有效地公開相關的環(huán)境信息。
值得一提的是，在《大氣污染防治行動計劃》公布一年后，一些地區(qū)的大氣污染治理目前仍然難見成效。在一些短期應對政策效果尚不甚明顯的背景下，更加凸顯出大氣污染防治等各領域環(huán)境治理任務的艱巨性，也更加凸顯出當前急需通過建立包括公開環(huán)境信息等在內(nèi)的根本治理體系，來實現(xiàn)中長期環(huán)境治理目標。
從各國經(jīng)驗來看，在環(huán)境治理上，除了著眼于改善短期環(huán)境質(zhì)量的各類應急措施外，更加普遍的做法有：一是通過法治化的方法，強化企事業(yè)等排污主體在環(huán)境上的硬約束;二是通過市場化的方法，修正排污主體的成本函數(shù)。相比而言，顯然以上兩者都具有中長期的治理效應，即可以改變排污主體的目標預期。
就我國情況而言，首先體現(xiàn)在法治化上，排污主體將面臨越來越嚴格的監(jiān)管和違法懲罰。譬如新修訂的《環(huán)境保護法》針對一些環(huán)境違法行為規(guī)定“按日連續(xù)處罰”，這意味著排污主體規(guī)避懲處和僥幸偷排的空間將逐步縮小。
其次，體現(xiàn)在市場化上，各排污主體將不得不承擔日漸高企的排污成本。這部分成本既包括排污對生態(tài)環(huán)境造成的直接損失，即內(nèi)部化后的外部邊際成本，又包括排污行為公開化后，市場對不同排污水平和效率企業(yè)的自行甄別和選擇。其中，排污水平較高的企業(yè)顯然將在市場競爭中處于不利地位，承擔市場份額下滑、市場信用度下降等方面的損失和成本。
從經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的角度看，改變排污主體預期的實質(zhì)，是要扭轉(zhuǎn)長期以來國民經(jīng)濟過度依賴資源環(huán)境投入的傾向，讓經(jīng)濟結構從偏重于低成本的資源環(huán)境消耗中擺脫出來，進而從效率改進和技術進步中尋找新的經(jīng)濟增長動力，即朝著更加集約的發(fā)展模式演變。
當然，如同霧霾等環(huán)境頑癥難以在短時間內(nèi)解決一樣，經(jīng)濟結構的演變也絕非易事。其中，最為核心的問題在于如何合理處理政府與市場的關系。要想讓排污主體徹底擺脫長期以來形成的資源環(huán)境饑渴癥，僅靠傳統(tǒng)意義上的鐵腕手段來堵截是不夠的。必須從培育排污主體的自覺性出發(fā)來加以適當引導，改變其行為模式，使其不斷適應從效率和技術之中要效益的新常態(tài)，而不是從資源環(huán)境的過度利用中要效益的新常態(tài)。就此而言，政府有必要簡政放權，從轉(zhuǎn)變自身的職能出發(fā)，進而讓企業(yè)也不斷調(diào)適，促使政府與市場之間形成新的互動關系。
以上分析表明，要想在環(huán)境保護上取得中長期的治理效果，倒逼經(jīng)濟轉(zhuǎn)型及政府職能轉(zhuǎn)變，必須從根子上杜絕違法排污的主觀因素，在強制性的管制政策(譬如排污標準、處罰等命令與控制措施)和激勵性的規(guī)制手段(以市場化的方法為主)之間進行交互選擇。
針對企事業(yè)等排污主體規(guī)定的環(huán)境信息公開，在很大程度上屬于激勵性的規(guī)制手段。其主要目的絕非僅僅著眼于環(huán)境保護自身。中央政府對此寄予厚望的是，通過轉(zhuǎn)變環(huán)境治理的方式方法來實現(xiàn)環(huán)保部門的簡政放權，厘清環(huán)保領域政府與市場的關系，進而由點及面，推進企業(yè)經(jīng)營方式和社會經(jīng)濟發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。
筆者認為，推進環(huán)境信息公開，根據(jù)四中全會精神和新修訂的《環(huán)境保護法》以及《企業(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開暫行辦法》，未來發(fā)展的主要方向和側重點如下。
第一，公開企事業(yè)單位違法排污的環(huán)境信息。未來，違法排污既要接受經(jīng)濟和法律上的處罰，更會臭名遠揚。相關企業(yè)的市場信用及經(jīng)營業(yè)績必將受到較大打擊。根據(jù)美國的一項研究，一旦企業(yè)違法排污的信息經(jīng)常公布，就會被納入市場自動形成的黑名單之中。在此情況下，即便環(huán)境違法的處罰水平不高，也能夠?qū)ζ髽I(yè)的聲譽和經(jīng)營產(chǎn)生較大的負面影響。有關這一點，本次《暫行辦法》已經(jīng)有所涉及，具體提出了通過綠色信貸等各種方式圍堵違法排污企業(yè)的規(guī)定。
第二，公開企事業(yè)單位的日常排污及環(huán)境管理信息，規(guī)范相應的信息披露內(nèi)容和機制。對此，筆者認為，督促企業(yè)公開這些信息(共14項)并不難，難的是如何確保和監(jiān)督所公開信息的可靠性和真實性。鑒于排污情況的千差萬別，僅靠環(huán)保部門是無法做到全面覆蓋和監(jiān)控的，即便是采用隨機抽樣的方法，也無法真正解決這一問題。對此，最好的辦法有二：其一，加強社會監(jiān)督，動員第三方的力量進行監(jiān)督。目前，在碳排放領域，很多試點碳交易的地區(qū)就已經(jīng)開始采取這種辦法，由政府委托具備資質(zhì)的第三方環(huán)保機構出面進行碳排放核查。這種辦法可以在一定程度上提高信息的可靠性。
其二，要提高信息公開的真實性，還有必要借助信息自身。要加強研究不同環(huán)境信息之間的關系，分析不同行業(yè)的環(huán)境信息與財務信息、人事信息、技術信息以及經(jīng)營信息的聯(lián)系，從中找出規(guī)律。譬如，針對某個產(chǎn)業(yè)，在一定的專門投入下，會產(chǎn)生怎樣的環(huán)境治理效果等。這些潛在的關系實際上可以幫助我們看清環(huán)境信息背后的重重迷霧，而不是被這些迷霧所遮蔽。
總體上，在現(xiàn)階段，我們不僅要加強重典治污過程中的各種制度細節(jié)設計，而且應該關注如何在市場經(jīng)濟規(guī)制及基本規(guī)律的基礎上，較好地發(fā)揮出環(huán)境信息公開的積極作用。只有這樣，環(huán)境保護及治理才能真正取得長治久安的效果。
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