按日處罰只是走出了第一步
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》將于2015年1月1日開(kāi)始實(shí)施，新增的“環(huán)保違法按日連續(xù)處罰”條款非常受關(guān)注。近期，為了落實(shí)這一法律條款的規(guī)定，環(huán)境保護(hù)部頒布《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》（征求意見(jiàn)稿），向全社會(huì)征求有關(guān)“環(huán)保按日連續(xù)計(jì)罰”這一措施的建議。
事實(shí)上，如何對(duì)企業(yè)的違法排污進(jìn)行有效處罰一直是環(huán)境保護(hù)工作的難點(diǎn)之一。根據(jù)以往的案例，大多數(shù)環(huán)保違法的處罰措施都力度不足，無(wú)法真正到位。具體的體現(xiàn)包括，一是處而不罰，也就是無(wú)法嚴(yán)格按照現(xiàn)有的法律法規(guī)對(duì)違法排污主體進(jìn)行相應(yīng)的有效處罰。例如，發(fā)出整改通知書(shū)或者對(duì)主要責(zé)任人約談，但之后就沒(méi)了下文。二是處而輕罰，例如，發(fā)現(xiàn)環(huán)境違法現(xiàn)象之后，僅僅按照現(xiàn)有規(guī)定的最低罰金標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行處罰，有的甚至連金額較低的處罰最終也不了了之。三是罰而不停，也就是經(jīng)過(guò)單次處罰后，排污主體照常繼續(xù)違法排污，甚至提高違法排污的程度，對(duì)環(huán)境造成更大的破壞。
以上三者，無(wú)論是不罰、輕罰還是罰而不停，盡管其背后有著較為復(fù)雜的成因，但其后果卻是相似的，那就是無(wú)法真正落實(shí)治污這一當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的緊迫需要，使得環(huán)境治理、改善環(huán)境質(zhì)量以及建設(shè)生態(tài)文明都成為空中樓閣。
從源頭上看，環(huán)保違法處罰不到位的實(shí)質(zhì)是極大地放松了對(duì)排污主體的污染約束，從而改變了其成本函數(shù)，形成了違法成本低、守法成本高的倒掛現(xiàn)象。
為此，改變處罰方式，提高處罰力度，強(qiáng)化處罰執(zhí)行顯然成為環(huán)保違法處罰制度的發(fā)展方向。正是在此背景下，各界在重典治污上形成了較大的共識(shí)。主要體現(xiàn)為，其一，違法排污的處罰標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，不能停留在低水平處罰的循環(huán)往復(fù)中，也就是處罰后繼續(xù)排污的惡性循環(huán)。其二，將以往針對(duì)違法排污的單次處罰改為連續(xù)處罰，直至違法排污停止。這樣一來(lái)，各類排污主體就無(wú)法通過(guò)各種方法來(lái)規(guī)避環(huán)保違法處罰，從而能夠逐漸將環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)變?yōu)橛布s束，而不是原先的軟約束。
但是，環(huán)境治理的問(wèn)題顯然并沒(méi)有如此簡(jiǎn)單。事實(shí)上，就理論而言，表面上看起來(lái)外生于社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的環(huán)境保護(hù)政策，其實(shí)無(wú)法真正實(shí)現(xiàn)想象中的外生性。例如，治污的環(huán)境政策在很大程度上都必須與相應(yīng)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)條件相耦合。否則，即便是重典也可能是一廂情愿，未必可以取得理想中的效果。
首先，所謂的耦合就是經(jīng)濟(jì)學(xué)中的內(nèi)生性。簡(jiǎn)而言之，就是在一定時(shí)期內(nèi)，污染治理對(duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有擠出效應(yīng)。所以，真正衡量重典可不可行的標(biāo)準(zhǔn)不是環(huán)境質(zhì)量這個(gè)唯一的指標(biāo)，而是要綜合考慮整體社會(huì)福利。污染治理的最佳水平，應(yīng)該是污染治理的擠出效應(yīng)等同于社會(huì)總體邊際福利改善程度。
當(dāng)下社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的現(xiàn)狀是，各區(qū)域、各地區(qū)之間有著很大的發(fā)展差異。這意味著，相同的處罰力度，在不同地區(qū)將產(chǎn)生不同的福利效果，過(guò)重或過(guò)輕的處罰其實(shí)都是不利的。
其次，環(huán)境政策內(nèi)生性的第二重表現(xiàn)是與市場(chǎng)條件的相適性，這意味著有必要進(jìn)行合理的制度設(shè)計(jì)。
在從污染到治理污染的過(guò)程中，隱含著諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)傳導(dǎo)關(guān)系，尤其是其中所包含的市場(chǎng)條件及其關(guān)系。所謂的環(huán)境政策其實(shí)大多是針對(duì)市場(chǎng)條件的某種修正和調(diào)適。例如，通過(guò)加強(qiáng)違法排污的處罰來(lái)修正不同企業(yè)在環(huán)保上所面臨的不公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件。但問(wèn)題是不同行業(yè)、不同地區(qū)和不同市場(chǎng)地位的企業(yè)在最優(yōu)的市場(chǎng)條件上都有著不同的定義。如何能最終形成相對(duì)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境和有利于競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件，這是需要設(shè)計(jì)的，并非一刀切的重典可以解決。
以處于產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)的生產(chǎn)企業(yè)為例，假設(shè)其都有違法排污行為，在相同的市場(chǎng)結(jié)構(gòu)中，越是處于上游的企業(yè)，客觀上，越容易將其處罰帶來(lái)的各種成本傳遞給下游。而相比之下，中下游再往下傳遞的空間則較小。因此，中下游的企業(yè)對(duì)于重罰較敏感，也就是重典的效果會(huì)比較好。相反，上游企業(yè)則對(duì)重罰沒(méi)那么大的敏感度，因?yàn)榧幢闶潜恢亓P了，它也會(huì)將增加的成本傳遞給其下游企業(yè)。換而言之，基于成本（價(jià)格）效應(yīng)的處罰重典在效果上存在較大的不確定性。
這意味著，即便我們?cè)谥氐渲挝蹎?wèn)題上達(dá)成了共識(shí)，那也有必要對(duì)其中的細(xì)節(jié)開(kāi)展研究，針對(duì)某些特殊的市場(chǎng)條件進(jìn)行輔助性的政策設(shè)計(jì)。仍舊以上述案例為例，要讓違法排污主體真正付出代價(jià)，就必須截?cái)嗥滢D(zhuǎn)移處罰成本的途徑。例如，設(shè)計(jì)違法排污的信用體系和標(biāo)識(shí)體系，讓其在融資、擴(kuò)大再生產(chǎn)、市場(chǎng)銷(xiāo)售以及獲取補(bǔ)貼等方面形成阻力，從而彰顯出處罰效應(yīng)的輻射力和連貫性。
總之，環(huán)保按日連續(xù)計(jì)罰只是走出了加大環(huán)保違法懲罰的第一步。接下來(lái)，我們?nèi)詰?yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)理論研究，加深對(duì)市場(chǎng)規(guī)律的認(rèn)識(shí)，并在此基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)出全面而有效的環(huán)境保護(hù)制度。
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