助推PPP 兩部委能不能齊步走？
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12月4日，財(cái)政部發(fā)布《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（113號(hào)文），并公布首批30個(gè)政府和社會(huì)資本合作模式（PPP）示范項(xiàng)目，總投資規(guī)模約1800億元。30個(gè)PPP示范項(xiàng)目涉及供水、供暖、污水處理、垃圾處理、環(huán)境綜合整治、交通、新能源汽車、地下綜合管廊、醫(yī)療、體育等多個(gè)領(lǐng)域。
同一天，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》，從項(xiàng)目適用范圍、部門聯(lián)審機(jī)制、合作伙伴選擇、規(guī)范價(jià)格管理、開展績(jī)效評(píng)價(jià)、做好示范推進(jìn)等方面，對(duì)開展政府和社會(huì)資本合作（PPP）提出具體要求。
同時(shí)，國(guó)家發(fā)改委隨意見一并印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》。
3份文件同一天落地充分顯示了中央政府推動(dòng)PPP模式的決心，但兩部委的出發(fā)點(diǎn)和目的是否相同，3份文件釋放哪些信息？本期報(bào)道將進(jìn)行專業(yè)分析。
◆張燎
財(cái)政部和國(guó)家發(fā)改委近日分別發(fā)布了針對(duì)政企合作模式（PPP）的《操作指南》和《指導(dǎo)意見》，一方面說明承擔(dān)綜合管理職責(zé)的中央部委競(jìng)相落實(shí)三中全會(huì)決議和國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)指示的行動(dòng)迅速；但另一方面證實(shí)了市場(chǎng)此前的一種擔(dān)憂，即如果缺乏協(xié)調(diào)，不同部委發(fā)出的聲音難免有亂調(diào)、重音現(xiàn)象，形不成和弦，讓地方政府無所適從。
此前，財(cái)政部《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問題的通知》（76號(hào)文）和國(guó)家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（2724號(hào)文）已經(jīng)出現(xiàn)大部分內(nèi)容重復(fù)讓業(yè)界有些困惑。
國(guó)家發(fā)改委從醞釀文件到正式發(fā)布，推進(jìn)速度非？欤髑笠庖娺^程（包括專家意見）略顯倉(cāng)促，可能影響到文件的前后連貫性和可操作性，尤其是《通用合同指南》需要仔細(xì)的推敲。
相比而言，財(cái)政部的《操作指南》從7月立項(xiàng)，前后經(jīng)過近5個(gè)月、二三十稿修改，下發(fā)地方財(cái)政部門及多次在部?jī)?nèi)司局征求意見，廣泛借鑒了國(guó)際最佳實(shí)踐和國(guó)內(nèi)過去10多年P(guān)PP應(yīng)用的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。盡管推出比較慢，但基礎(chǔ)工作相對(duì)扎實(shí)。在這方面，已經(jīng)得到不少學(xué)界業(yè)界專家的肯定。
12項(xiàng)規(guī)定讓新一輪項(xiàng)目更規(guī)范、專業(yè)
財(cái)政部《操作指南》可成PPP操作工具書，消化理解較為簡(jiǎn)單
財(cái)政部的《操作指南》是近來這批文件中對(duì)未來PPP運(yùn)作質(zhì)量和規(guī)范性影響最大的一個(gè)政策。此前相關(guān)文件出臺(tái)后，地方普遍反映很多操作性的問題不明確，還是不知道如何著手開展工作。
而此次發(fā)布的《操作指南》可以作為是解決PPP操作的工具書，消化理解也比較簡(jiǎn)單！恫僮髦改稀分，不僅把PPP項(xiàng)目全生命期分為5個(gè)階段（識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交）、19個(gè)步驟，還包括PPP流程圖和重點(diǎn)名詞解釋。
由于編制時(shí)借鑒了國(guó)際PPP最佳實(shí)踐、結(jié)合國(guó)內(nèi)運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)中國(guó)公共財(cái)政研究院博士王茵曾表示，《操作指南》與世界接軌，同時(shí)給政府提出的要求很高，政府要全方位自我建設(shè)才能夠真正把PPP做好。
那么，新一輪項(xiàng)目怎么做才能更規(guī)范、更專業(yè)？
鼓勵(lì)設(shè)立PPP中心作為統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。這是國(guó)際實(shí)踐中PPP機(jī)構(gòu)建設(shè)的首次本地化。
提出PPP項(xiàng)目允許社會(huì)資本發(fā)起。這是國(guó)際上PPP項(xiàng)目發(fā)起方式之一的體現(xiàn)。
引入PPP可行性評(píng)估通行方法學(xué)。ValueforMoney（物有所值）更詳細(xì)地解釋了其定性和定量評(píng)價(jià)方法要點(diǎn)。
引入財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)方法。呼應(yīng)新預(yù)算法及新一輪財(cái)政預(yù)算改革中的跨年度預(yù)算平衡和中期規(guī)劃能力建設(shè)，重視PPP可能引致地方政府或有債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
規(guī)范了項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)！恫僮髦改稀分幸(guī)定只能是“政府或其指定的有關(guān)職能部門或事業(yè)單位”，這與國(guó)家發(fā)改委的2724號(hào)文中項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)是“相應(yīng)的行業(yè)管理部門、事業(yè)單位、行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或其他相關(guān)機(jī)構(gòu)”，有一些差異。
項(xiàng)目實(shí)施方案受到重視！恫僮髦改稀吩敿(xì)描述了實(shí)施方案內(nèi)容要點(diǎn)，其中風(fēng)險(xiǎn)分配基本框架是意圖改變過去對(duì)復(fù)雜項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理缺乏分析抓手而引入的。另外，交易結(jié)構(gòu)、合同體系、監(jiān)管架構(gòu)等都值得關(guān)注。
PPP項(xiàng)目采購(gòu)方式有所創(chuàng)新。政府方遴選社會(huì)資本合作伙伴的過程，除了政府采購(gòu)法規(guī)定的5種方式外，結(jié)合PPP項(xiàng)目特點(diǎn)，首次引入競(jìng)爭(zhēng)性磋商的方法，是不容小視的制度創(chuàng)新。歐盟的政府采購(gòu)指令中就規(guī)定了這種更適于PPP采購(gòu)的程序法，這很可能改變我國(guó)過去多年“一刀切”的不合理現(xiàn)象。
首次強(qiáng)調(diào)PPP合同信息公開的要求！恫僮髦改稀分械21條規(guī)定項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)應(yīng)將項(xiàng)目合同在指定媒體上公告，說明公眾監(jiān)督是基礎(chǔ)，不會(huì)讓項(xiàng)目淪為空談。
項(xiàng)目執(zhí)行中注重對(duì)社會(huì)資本融資活動(dòng)的監(jiān)管和支持！恫僮髦改稀肥状翁岢鲋苯咏槿?yún)f(xié)議概念，這是國(guó)際項(xiàng)目融資通行的一種保障政府和債權(quán)人權(quán)利的機(jī)制。
強(qiáng)調(diào)績(jī)效管理和產(chǎn)出說明的應(yīng)用。從政府支出視角看，PPP可理解為政府購(gòu)買公共服務(wù)的行為，要按效付費(fèi)。主要運(yùn)用的工具即描述政府采購(gòu)需求和標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目產(chǎn)出說明，作為執(zhí)行期間政府對(duì)項(xiàng)目公司績(jī)效監(jiān)測(cè)的準(zhǔn)據(jù)。
爭(zhēng)議解決將政府與社會(huì)資本的爭(zhēng)議界定為兩類。與公共品提供和采購(gòu)相關(guān)的，依仲裁或民事訴訟程序；與政府履行公共管理職能相關(guān)的，遵循行政訴訟程序解決。這種區(qū)分爭(zhēng)議解決渠道的方式，與國(guó)家發(fā)改委特許經(jīng)營(yíng)法的立法思想一脈相承，一定程度緩解了市場(chǎng)主體對(duì)PPP合同爭(zhēng)議法律定性和訟爭(zhēng)程序的擔(dān)憂。
引入“恢復(fù)相同經(jīng)濟(jì)地位”的術(shù)語(yǔ)。這《操作指南》強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目資產(chǎn)移交時(shí)合理補(bǔ)償如何確定的基本原則。
《指導(dǎo)意見》還有哪些需要完善？
原則性內(nèi)容多，沒有厘清關(guān)系,與其他部門文件缺乏協(xié)調(diào)性
《指導(dǎo)意見》立意很好，從國(guó)民經(jīng)濟(jì)綜合管理與平衡角度，推動(dòng)體制改革的部門職責(zé)出發(fā)，正式吹響了開展PPP的號(hào)角。
《指導(dǎo)意見》第三部分的項(xiàng)目適用范圍描述準(zhǔn)確為“政府負(fù)有提供責(zé)任又適宜市場(chǎng)化運(yùn)作的公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施類項(xiàng)目”并作了詳細(xì)列舉，有助于減少一些如商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)等非公共品、公共服務(wù)包裝成PPP的瞞天過海做法。
然而，雖然《指導(dǎo)意見》明確了很多問題，但也有值得思考的地方。
問題一：如何界定PPP和特許經(jīng)營(yíng)？
既然國(guó)家發(fā)改委鼓勵(lì)推行的PPP模式是指“通過特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買服務(wù)、股權(quán)合作等方式”，那么特許經(jīng)營(yíng)與PPP是什么關(guān)系？如果特許經(jīng)營(yíng)是PPP模式其中一種體現(xiàn)形式，怎樣理解國(guó)家發(fā)改委起草的《特許經(jīng)營(yíng)法》或最近提出的《特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》？其中的特許經(jīng)營(yíng)定義基本等同于PPP。
問題二：一定程度鼓勵(lì)了政企不分
《指導(dǎo)意見》第四部分工作機(jī)制中提出的健全協(xié)調(diào)機(jī)制、明確實(shí)施主體和建立聯(lián)審機(jī)制等想法很好。不過，協(xié)調(diào)機(jī)制中提到“與有關(guān)部門建立協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，推動(dòng)規(guī)劃、投資、價(jià)格、土地、金融等部門密切配合、形成合力”，其中并沒有同樣支持PPP模式的財(cái)政部。
關(guān)于實(shí)施機(jī)構(gòu)的規(guī)定，如果允許國(guó)有的“行業(yè)運(yùn)營(yíng)公司”作為代表政府方的PPP實(shí)施主體，可能繼續(xù)模糊了國(guó)有企業(yè)與具有公共管理職權(quán)的政府部門、事業(yè)單位的界限，一定程度上鼓勵(lì)了政企不分繼續(xù)存在，在地方政府層面不應(yīng)鼓勵(lì)這種做法。
問題三：《合同指南》中還有問題沒有厘清
《指導(dǎo)意見》以附件形式發(fā)布《政府和社會(huì)資本合同項(xiàng)目通用合同指南》，供PPP項(xiàng)目當(dāng)事方參考，是提高運(yùn)作效率、提升項(xiàng)目質(zhì)量的好方法。但是，曾參加《合同指南》征求意見稿討論會(huì)的專家透露，討論時(shí)發(fā)現(xiàn)文中還有不少問題需要厘清修訂，而不知為何就作為正式發(fā)文的附件定稿公布了。
作者為濟(jì)邦咨詢總經(jīng)理
相關(guān)資料
財(cái)政部首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目——即8個(gè)新建項(xiàng)目、22個(gè)存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目，是從全國(guó)申報(bào)的近70個(gè)新建PPP項(xiàng)目和80多個(gè)存量轉(zhuǎn)型項(xiàng)目中確定的。經(jīng)各省級(jí)政府篩選過后，僅占申報(bào)量20%，說明相關(guān)部門對(duì)選定示范項(xiàng)目相當(dāng)審慎，寧缺毋濫。
示范項(xiàng)目行業(yè)構(gòu)成中，能源類4個(gè)、水務(wù)環(huán)境類15個(gè)、交通類8個(gè)、其他3個(gè)。由此可見，水務(wù)環(huán)境類仍是地方基建投入的重點(diǎn)。地域上來看，江蘇、安徽占了大多數(shù)，共達(dá)13個(gè)。這可能與這兩省比較重視PPP工作，與相關(guān)部門組織管理有力有關(guān)。
其實(shí)，從項(xiàng)目運(yùn)作周期和方案設(shè)計(jì)看，新建項(xiàng)目難度更大些，存量轉(zhuǎn)型尚在摸索中，主要與地方對(duì)如何識(shí)別和界定存量項(xiàng)目、相關(guān)資產(chǎn)負(fù)債如何處理并不熟悉有關(guān)。
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