環(huán)保部門如何用好查封扣押權(quán)力？
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第二十五條規(guī)定：“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物，造成或者可能造成嚴(yán)重污染的，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，可以查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備。”
賦予環(huán)保部門查封、扣押造成污染物排放的設(shè)施、設(shè)備的權(quán)力，能夠有效破解當(dāng)前環(huán)境執(zhí)法偏軟、震懾威力不足等問(wèn)題。然而，查封、扣押涉及公民諸多權(quán)利和自由，作為重要的行政強(qiáng)制措施，查封、扣押權(quán)是一把雙刃劍，用得好能實(shí)現(xiàn)保護(hù)環(huán)境和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的雙贏，用不好則陷入被動(dòng)。
明年1月1日，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》正式實(shí)施。如何用好查封、扣押這項(xiàng)權(quán)力？基層環(huán)保部門還有哪些困惑？在行使查封、扣押權(quán)力時(shí)，還有哪些方面需要注意？
查封扣押實(shí)施主體有何要求？
《行政強(qiáng)制法》明確規(guī)定“查封、扣押應(yīng)當(dāng)由法律、法規(guī)規(guī)定的行政機(jī)關(guān)實(shí)施，其他任何行政機(jī)關(guān)或者組織不得實(shí)施”，非常明確地規(guī)定了查封、扣押的實(shí)施主體，必須是行政機(jī)關(guān)具備資格的行政執(zhí)法人員，其他人員不得實(shí)施，而且這一執(zhí)法權(quán)也不得委托給其他機(jī)構(gòu)和人員。
但現(xiàn)實(shí)中，在各地環(huán)保部門機(jī)關(guān)工作的行政人員中，除了法制科的個(gè)別人員具有地方法制辦頒發(fā)的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法證，其他人員都沒(méi)有執(zhí)法證，也就意味著沒(méi)有執(zhí)法資格。雖然環(huán)保部門下屬的環(huán)境監(jiān)察總隊(duì)、支隊(duì)、大隊(duì)、中隊(duì)和環(huán)保督查中心執(zhí)法人員擁有執(zhí)法證，但除河南、廣東等地外，其他地方的環(huán)境監(jiān)察隊(duì)伍多屬事業(yè)單位性質(zhì)，非行政人員，不擁有查封、扣押權(quán)。
如何才能破解這一兩難境況，既能讓環(huán)保部門守法執(zhí)法，又能讓這項(xiàng)權(quán)力發(fā)揮應(yīng)有的治污作用？
環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局處罰處處長(zhǎng)姬鋼告訴記者，環(huán)保部門也在為解決這一問(wèn)題做出努力。一方面，各地方環(huán)保部門可以借新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施的機(jī)會(huì)，要求增加環(huán)保部門編制。另一方面，《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施查封、扣押辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）日前出臺(tái)！掇k法》提出的實(shí)施查封、扣押的條件中，包括“由兩名以上具有行政執(zhí)法資格的環(huán)境行政執(zhí)法人員實(shí)施，并出示執(zhí)法身份證件”。也就是說(shuō)，在執(zhí)行查封、扣押過(guò)程中，需要環(huán)保局行政人員與環(huán)境監(jiān)察部門的執(zhí)法人員共同執(zhí)法。這樣做，既滿足了行政機(jī)關(guān)執(zhí)行查封、扣押的要求，也減輕了環(huán)保部門的負(fù)擔(dān)。畢竟機(jī)關(guān)處（科）室人員有大量的工作，無(wú)法經(jīng)常擔(dān)負(fù)現(xiàn)場(chǎng)執(zhí)法任務(wù)，日常大量的執(zhí)法監(jiān)管仍需由環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)施行。
污染達(dá)到什么程度需要實(shí)施查封扣押？
什么叫“造成或者可能造成嚴(yán)重污染”？這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)如何界定？《辦法》對(duì)此也進(jìn)行了解釋。
《辦法》第四條規(guī)定，排污者有下列情形之一的，環(huán)境保護(hù)主管部門依法實(shí)施查封、扣押：
（一）違法排放、傾倒或者處置含傳染病病原體的廢物、危險(xiǎn)廢物、含重金屬污染物或者持久性有機(jī)污染物等有毒物質(zhì)或者其他有害物質(zhì)的；
（二）在飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒、處置污染物的；
（三）違反法律法規(guī)規(guī)定排放、傾倒化工、制藥、石化、印染、電鍍、造紙、制革等工業(yè)污泥的；
（四）通過(guò)暗管、滲井、滲坑、灌注或者篡改、偽造監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，或者不正常運(yùn)行防治污染設(shè)施等逃避監(jiān)管的方式違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；
（五）較大、重大和特別重大突發(fā)環(huán)境事件發(fā)生后，未按照要求執(zhí)行停產(chǎn)、停排措施，繼續(xù)違反法律法規(guī)規(guī)定排放污染物的；
（六）法律、法規(guī)規(guī)定的其他造成或者可能造成嚴(yán)重污染的違法排污行為。
有前款第一項(xiàng)、第二項(xiàng)、第三項(xiàng)、第六項(xiàng)情形之一的，環(huán)境保護(hù)主管部門可以實(shí)施查封、扣押；已造成嚴(yán)重污染或者有前款第四項(xiàng)、第五項(xiàng)情形之一的，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)實(shí)施查封、扣押。
姬鋼向記者舉例，如果出現(xiàn)了霧霾等重污染天氣，啟動(dòng)了霧霾重污染天氣應(yīng)急預(yù)案，如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)違法排污，環(huán)保主管部門即可立即對(duì)其實(shí)施查封、扣押。這樣可以大大提高違法成本，有效制約違法排污。
有地方環(huán)保部門執(zhí)法人員向記者反映，第六項(xiàng)“其他造成或可能造成嚴(yán)重污染的違法排污行為”過(guò)于模糊，不易把握。環(huán)境保護(hù)部環(huán)境監(jiān)察局李錚告訴記者，這是在為以后《大氣污染防治法》、《水污染防治法》等的修訂及一些地方性法規(guī)的要求留出空間。
查封扣押應(yīng)遵循怎樣的程序？
環(huán)境保護(hù)部東北環(huán)保督查中心的盛世海告訴記者，對(duì)于地方來(lái)說(shuō)，細(xì)則規(guī)定越細(xì)越有利于操作，規(guī)定越準(zhǔn)確，越能劃清履職與失職的界限，越能幫助基層環(huán)保執(zhí)法人員降低問(wèn)責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。
在查封、扣押的程序方面，《辦法》對(duì)實(shí)施查封、扣押過(guò)程中調(diào)查取證、審批、決定、執(zhí)行、送達(dá)、解除等也作了盡量細(xì)致的規(guī)定。姬鋼告訴記者，對(duì)程序的規(guī)定是《辦法》的核心部分。只有嚴(yán)格按照程序執(zhí)法，才能既保障好企業(yè)的基本權(quán)利不受公權(quán)侵犯，又保護(hù)好環(huán)保部門正常履職。
《辦法》在征求意見(jiàn)的過(guò)程中，一些地方也提出了顧慮：現(xiàn)在基層環(huán)境監(jiān)察工作壓力大、任務(wù)重，按照《辦法》的要求，在查封、扣押某企業(yè)時(shí)，要先收集證據(jù)、再回環(huán)保局審批，如果案情重大或者社會(huì)影響較大，還要經(jīng)環(huán)保主管部門集體審議決定，再回到企業(yè)實(shí)施查封、扣押。這樣的流程過(guò)于繁瑣，會(huì)耗費(fèi)大量的人力物力。
面對(duì)這樣的顧慮，李錚解釋說(shuō)，查封、扣押權(quán)力涉及公民的生產(chǎn)權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)，會(huì)對(duì)企業(yè)、職工等產(chǎn)生嚴(yán)重影響。因此，雖然程序復(fù)雜，但為了保證處理結(jié)果的科學(xué)、公正，必須嚴(yán)格按照程序執(zhí)行，這是對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)，也是對(duì)環(huán)境執(zhí)法人員負(fù)責(zé)。此外，查封、扣押只針對(duì)污染嚴(yán)重、影響較大的環(huán)境污染問(wèn)題，不能作為常規(guī)執(zhí)法手段。
環(huán)保部門保管風(fēng)險(xiǎn)如何化解？
《行政強(qiáng)制法》第二十六條規(guī)定：“因查封、扣押發(fā)生的保管費(fèi)用由行政機(jī)關(guān)承擔(dān)。”但現(xiàn)實(shí)中，環(huán)保部門查封、扣押的污染物排放設(shè)施、設(shè)備，大都在企業(yè)的廠區(qū)內(nèi)，通常也都不具有可移動(dòng)性。環(huán)保部門顯然不可能派人或委托第三方派人24小時(shí)蹲在被查封、扣押的污染物排放設(shè)施、設(shè)備旁日夜看守。如果企業(yè)人員故意損毀被查封、扣押的設(shè)施、設(shè)備，反而需要環(huán)保執(zhí)法部門承擔(dān)賠償責(zé)任，顯然于情于理都說(shuō)不通。
為了解決這一難題，《辦法》提出，“查封的設(shè)施、設(shè)備造成損失的，由排污者承擔(dān)？垩旱脑O(shè)施、設(shè)備造成損失的，由環(huán)境保護(hù)主管部門承擔(dān)；因受委托第三人原因造成損失的，委托的環(huán)境保護(hù)主管部門先行賠付后，可以向受委托第三人追償。”這樣的規(guī)定進(jìn)一步理清了各行為相對(duì)人的責(zé)任，減輕了環(huán)保部門的壓力。
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