環(huán)境健康研究呈現(xiàn)碎片化？
法律條文之間是有邏輯聯(lián)系的，也是相互協(xié)調(diào)的，撇開這些，孤零零一個第三十九條，環(huán)境與健康工作是很難開展的。
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新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十條授予了環(huán)保部門代表國家對環(huán)境保護(hù)實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，這也就意味著環(huán)保部門在環(huán)境與健康管理工作上取得了法律授權(quán)。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為推進(jìn)環(huán)境與健康工作提供了重大的發(fā)展機(jī)遇，關(guān)鍵在于各部門是否看到了機(jī)遇，并且能夠抓住機(jī)遇。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》2015年1月1日即將實施，對環(huán)境與健康相關(guān)制度建設(shè)、科研領(lǐng)域等都做出了明確規(guī)定和要求。那么，如何利用環(huán)保法推動相關(guān)工作開展，實現(xiàn)保障公眾健康的宗旨？對此，湖北經(jīng)濟(jì)學(xué)院教授、全國人大代表呂忠梅表示，環(huán)境與健康工作涉及多學(xué)科、多領(lǐng)域、多主體，新修訂《環(huán)境保護(hù)法》覆蓋了理念、法律責(zé)任等內(nèi)容，這些都將有力支撐環(huán)境與健康工作的開展。
把環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和評估等技術(shù)手段法定化，并通過這些手段建立環(huán)境與健康管理制度
中國環(huán)境報：第三十九條對我國環(huán)境保護(hù)工作，尤其是環(huán)境與健康工作將起到怎樣的作用？
呂忠梅：新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》一個亮點，就是要求建立環(huán)境與健康的基本制度。第三十九條是對我國環(huán)境與健康工作的原則性規(guī)定。我理解它包括兩個方面的含義：前半句“國家建立、健全環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和風(fēng)險評估制度”，就是把環(huán)境與健康監(jiān)測、調(diào)查和評估這些技術(shù)手段法定化，通過這些手段建立環(huán)境與健康管理制度。
后半句“鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究，采取措施預(yù)防和控制與環(huán)境污染有關(guān)的疾病”，這是國家鼓勵環(huán)境與健康科學(xué)研究的措施。這是為什么？環(huán)境與健康管理必須建立在科學(xué)研究的基礎(chǔ)之上，目前，我國環(huán)境與健康調(diào)查、監(jiān)測、風(fēng)險評估的技術(shù)及其方法嚴(yán)重不足，已成為制約環(huán)境與健康管理工作快速全面展開的瓶頸。在現(xiàn)階段，國家希望通過鼓勵科學(xué)研究來突破。
中國環(huán)境報：新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》總則中已有國家鼓勵科學(xué)研究的條款，增加后半句是否多余？
呂忠梅：如果單純從立法技術(shù)上講，“鼓勵和組織開展環(huán)境質(zhì)量對公眾健康影響的研究”表述是多余的，因為總則已經(jīng)有國家鼓勵科學(xué)研究的條款。但從中國現(xiàn)實來講，再對環(huán)境與健康科學(xué)研究進(jìn)行鼓勵，還是有必要的。
環(huán)境與健康是一個涉及多學(xué)科領(lǐng)域、多方面管理的問題，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展、企業(yè)社會責(zé)任、社會中介服務(wù)、公民個人權(quán)益等多主體、多環(huán)節(jié)，是一個龐大的系統(tǒng)工程。因此，其科學(xué)研究本就該鼓勵多領(lǐng)域、多學(xué)科交叉研究或者融合性研究，運(yùn)用系統(tǒng)的研究方法，加強(qiáng)頂層設(shè)計與具體路徑的結(jié)合，尋找可行的解決問題方案。
我在做課題過程中發(fā)現(xiàn)，美國在制定環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、法律和政策以及實施時，大多是多學(xué)科參與，聯(lián)邦和州環(huán)保局聘請大量的律師參與執(zhí)法，環(huán)保局與疾控中心有密切合作，執(zhí)法機(jī)構(gòu)背后有各種實驗室支撐。他們合作的方式也是多樣化的，有政府采購、項目及資金支持、合作協(xié)議等，但無論何種方式，有一種最重要的方法，就是不同學(xué)科、不同領(lǐng)域、不同部門的人為解決問題聯(lián)合開展工作。
而在中國，一是科學(xué)研究碎片化，雖然分工越來越細(xì)，但分了之后合不起來，這導(dǎo)致很多時候思維也是碎片化的，解決問題很難形成系統(tǒng)性的方案，并且浪費(fèi)很大；二是執(zhí)法部門、區(qū)
域分割，各自為戰(zhàn)、各自為政，不僅難以形成整體性的問題解決方案，而且導(dǎo)致選擇性執(zhí)法、錯位執(zhí)法、扭曲執(zhí)法，造成法律的執(zhí)行力很弱。
新修訂《環(huán)境保護(hù)法》中關(guān)于環(huán)境與健康的內(nèi)容不能僅僅理解為第三十九條本身，至少包括了理念、原則、具體內(nèi)容和法律責(zé)任等4方面
中國環(huán)境報：僅憑第三十九條，對環(huán)境與健康工作支撐作用究竟能有多大呢？
呂忠梅：如果把新修訂環(huán)保法中的環(huán)境與健康保護(hù)制度僅僅理解為第三十九條本身，是有問題的，我們不能把它變成一個孤立的條款。
我認(rèn)為，其中和環(huán)境與健康相關(guān)的內(nèi)容包括4個方面。第一是關(guān)于理念和原則方面的，即第一條和第五條；第二是直接涉及環(huán)境與健康內(nèi)容的，即第三十九條和第四十七條；第三是和環(huán)境與健康密切相關(guān)，或者說是要將環(huán)境與健康保護(hù)理念貫穿其中的多項管理制度；第四是法律責(zé)任，即違法后果及責(zé)任追究。
所以，理解新修訂環(huán)保法中關(guān)于環(huán)境與健康制度的規(guī)定，不能簡單地去看第三十九條本身。
中國環(huán)境報：能舉例詳細(xì)說明一下嗎？
呂忠梅：比如說，第一條和第五條，就為環(huán)境與健康制度建設(shè)提供了立法理念及原則的支撐。如果說，環(huán)境與健康立法必須建立在“風(fēng)險預(yù)防”的理念上，那么第一條把原來的“保障人體健康”改為“保障公眾健康”，就是出于這樣的考慮。此外，第五條把原來的“環(huán)境保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展想?yún)f(xié)調(diào)”修改為“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)”，就是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)發(fā)生沖突時，要堅持保護(hù)優(yōu)先的原則，也體現(xiàn)了預(yù)防為主的理念。這些也都為第三十九條提供了立法理念與原則的支撐。
中國環(huán)境報：在法律上，理念和原則意味著什么？
呂忠梅：法律理念的基本功能是引導(dǎo)法律活動的實踐，表現(xiàn)為價值觀念和行為方式的引導(dǎo)，也是整個法律制度建立的基點，對這部法律的貫徹實施具有根本性指引作用。法律原則是法律制度的價值判斷標(biāo)準(zhǔn)，也被稱之為“帝王條款”，當(dāng)法律實施無法用具體條文來判斷當(dāng)事人的行為時，法律原則可以成為最后的判斷準(zhǔn)則。
中國環(huán)境報：您在前面說新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》中還有一些條款和環(huán)境與健康相關(guān)，具體還有哪些？
呂忠梅：其實，任何一個法律制度都不是由一個單獨(dú)的條文構(gòu)成的，對于這個制度的理解，既要把握制度建立的前提，即前面已經(jīng)講過的立法理念與原則，又要注意制度實施的相關(guān)條件。法律條文之間是有邏輯聯(lián)系的，也是相互協(xié)調(diào)的，撇開這些，孤零零的一個第三十九條，環(huán)境與健康工作是很難開展的。
首先要回答環(huán)境與健康工作由誰來做的問題，法律規(guī)定是“國家”，誰代表國家？這就要通過法律來授權(quán)。新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第十條授予了環(huán)保部門代表國家對環(huán)境保護(hù)實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，這也就意味著環(huán)保部門在環(huán)境與健康管理工作上取得了法律授權(quán)。
第十三條是環(huán)境保護(hù)規(guī)劃制度，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》對環(huán)境保護(hù)規(guī)劃的內(nèi)容進(jìn)行了比較系統(tǒng)的規(guī)定，環(huán)境與健康當(dāng)然應(yīng)該納入規(guī)劃。第十五條和第十六條規(guī)定由環(huán)境保護(hù)部負(fù)責(zé)制定環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，因此建立以保障公眾健康為核心的環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)也是環(huán)境保護(hù)部義不容辭的責(zé)任。第十七條規(guī)定由環(huán)境保護(hù)部牽頭建立全國環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)，這對開展環(huán)境與健康監(jiān)測工作非常有利，通過建立監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)這一具體手段可以保證環(huán)境保護(hù)部主導(dǎo)、統(tǒng)一管理環(huán)境與健康工作的落實。
第五十三條是關(guān)于公眾參與的規(guī)定，公眾有哪些權(quán)利，這里面說的非常清楚。第五十四條是環(huán)保部門發(fā)布信息的義務(wù)，第五十五條是企業(yè)發(fā)布信息的義務(wù)，這些關(guān)于信息公開的規(guī)定對環(huán)境與健康調(diào)查、風(fēng)險評估意義重大。
過去，我們在做研究的時候，經(jīng)常會碰到這種事，由于信息不公開，網(wǎng)上找不到想要的信息，找企業(yè)要不到，偷偷去現(xiàn)場調(diào)查，企業(yè)還會趕你。現(xiàn)在法律明確了企業(yè)環(huán)境信息公開的義務(wù)，如果不公開，可以通過行政或司法程序提出請求。
此外，第五十六條明確要求環(huán)評時要公開征求公眾的意見，法律責(zé)任里面規(guī)定了先建后評、評價過程中不征求公眾意見的后果。第五十七條講到了公民的監(jiān)督權(quán)和舉報權(quán)。第五十八條是環(huán)境公益訴訟，把司法權(quán)加進(jìn)來了。這些條款都是對開展環(huán)境與健康工作非常有利的法律支撐。
不進(jìn)行或者不配合環(huán)境與健康調(diào)查等，要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；排污造成公眾健康損害的，必須承擔(dān)賠償責(zé)任
中國環(huán)境報：新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第六章是關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定，這些規(guī)定中哪些是有利于環(huán)境與健康工作的？
呂忠梅：新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》強(qiáng)化了法律責(zé)任，整體上提高了違法成本，增加了行政拘留措施、增加了“按日計罰”、提高了違反禁止性行為的處罰力度等。比如，“按日計罰”，不僅對違法行為可每24小時作出一次處罰，進(jìn)行連續(xù)處罰，并且還授權(quán)地方性法規(guī)可以增加連續(xù)計罰的環(huán)境違法行為種類。
這些規(guī)定，對于保障環(huán)境與健康制度的實施，都有非常大的作用。比如，不進(jìn)行環(huán)境與健康調(diào)查或者不配合環(huán)境與健康調(diào)查、逃避環(huán)境與健康監(jiān)測等，都要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任；如果排放污染物造成了對人體健康損害，必須承擔(dān)賠償責(zé)任。
中國環(huán)境報：有了法律依據(jù)，是否意味著環(huán)境與健康工作迎來了發(fā)展的重大機(jī)遇？
呂忠梅：可以這么說。如果我們僅僅只看第三十九條的規(guī)定，可以說是無事可做。但是，如果真正理解了《環(huán)境保護(hù)法》立法理念和相關(guān)制度，環(huán)境保護(hù)主管部門以及相關(guān)部門在環(huán)境與健康工作中是大有作為的。因此，新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》為推進(jìn)環(huán)境與健康工作提供了重大的發(fā)展機(jī)遇，關(guān)鍵在于各部門是否看到了機(jī)遇，并且抓住機(jī)遇。
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