修法驅(qū)霾會不會為“單雙號限行常態(tài)化”開綠燈？
22日提交全國人大常委會首次審議的大氣污染防治法修訂草案中,一個法條引人矚目,再次挑動人們關(guān)于是否“單雙號限行常態(tài)化”的敏感神經(jīng)。
在修訂草案的“機(jī)動車船大氣污染防治”專門一節(jié)中,第45條規(guī)定,“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動車排放污染狀況,可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間,并向社會公告。”
記者采訪的多位法學(xué)專家認(rèn)為,向地方政府授權(quán),應(yīng)對授權(quán)條款有所規(guī)制,補(bǔ)償機(jī)制更加明確、完善,防止地方保護(hù)和部門利益法制化。
專家認(rèn)為:給地方政府授權(quán)大
中國政法大學(xué)環(huán)境法專家王燦發(fā)教授分析認(rèn)為,這個條款給了地方政府一個很大的權(quán)力,政府可以規(guī)定哪些車不能在某個區(qū)域、時(shí)間行駛,比如北京市規(guī)定,大卡車白天不能進(jìn)入五環(huán)以內(nèi),這就是限制一定的區(qū)域;規(guī)定哪一天哪個尾號的機(jī)動車不能上路行駛;規(guī)定一個時(shí)間段外地車不能進(jìn)入某些區(qū)域等等。就修訂草案第45條來說,這是給政府一個制定規(guī)則的權(quán)力,屬于授權(quán)性立法,是對地方政府的立法授權(quán)。如果這個條款作為法律正式規(guī)定下來,有可能成為地方單雙號限行常態(tài)化的依據(jù)。
長期研究環(huán)保法律的北京大學(xué)教授汪勁認(rèn)為,限制公民人身自由和財(cái)產(chǎn)權(quán)利行使的規(guī)則應(yīng)當(dāng)由法律進(jìn)行規(guī)定,政府只有在法定條件出現(xiàn)的情況下,才能依照法定條件,根據(jù)法律授權(quán)采取相應(yīng)措施。因此,他建議,對相應(yīng)條款做進(jìn)一步明確細(xì)化。
中國人民大學(xué)法學(xué)院副教授竺效介紹,提交全國人大常委會審議的修訂草案第45條,與之前在國務(wù)院法制辦公開征求意見階段的條款有區(qū)別,提高了使用這項(xiàng)權(quán)限的政府的級別。征求意見稿是授權(quán)“縣級以上人民政府”,提交全國人大常委會審議的修訂草案則修改為“省級人民政府”。法律修改就是兼聽各方意見,不斷完善的過程。
竺效說,如果是單雙號限行,那么草案第45條中“規(guī)定限制、禁止機(jī)動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時(shí)間”,這個表述就比較籠統(tǒng)。比如是臨時(shí)限行還是常態(tài)化限行,排放控制是否區(qū)分高排放、低排放的排污水平,這兩類標(biāo)準(zhǔn),交叉排列組合,就可以劃分出不同類型的限行措施,每種類型的適用條件,以及限行以后相應(yīng)的補(bǔ)償措施,都需要有明確的規(guī)則。
專家建議:嚴(yán)格設(shè)定授權(quán)條件細(xì)化補(bǔ)償措施
汪勁認(rèn)為,草案第45條涉及公民出行和機(jī)動車財(cái)產(chǎn)權(quán)利的行使。要授權(quán)地方政府,則應(yīng)嚴(yán)格設(shè)定相應(yīng)的授權(quán)條件,比如當(dāng)可能發(fā)生嚴(yán)重大氣污染的時(shí)候,或者空氣中某些污染物指標(biāo)達(dá)到一定數(shù)值,或者即將出現(xiàn)嚴(yán)重大氣污染緊急狀態(tài)時(shí)等等,這些嚴(yán)格限定的前置條件不但要有,還要在法條中明確列舉出來。
不但要有前置條件,還要有相應(yīng)的細(xì)化補(bǔ)償措施。竺效說,因?yàn)?ldquo;單雙號限行常態(tài)化”是對公民合法財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)進(jìn)行了限制,就需要合理的補(bǔ)償措施。補(bǔ)償可以包括多種方式,比如車船使用稅等稅收的減免,保險(xiǎn)費(fèi)用的調(diào)整等。總之,配套措施需要精細(xì)化。
“每一種限行的類型、限制條件、補(bǔ)償與否、如何補(bǔ)償?shù)榷紤?yīng)當(dāng)在法律條文中予以明確,而且應(yīng)該由國務(wù)院制定配套的規(guī)則。做出不同的限行規(guī)定和相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定,才能夠讓現(xiàn)在各個地方的各種限行方案有一個更好的法律依據(jù),更加公平合理。”竺效說。
即使是緊急狀況,政府行動也應(yīng)當(dāng)審慎
修訂草案中新增加的第六章“重污染天氣應(yīng)對”中的第72條規(guī)定,縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)重污染天氣的預(yù)警等級,及時(shí)啟動應(yīng)急預(yù)案,根據(jù)應(yīng)急需要可以采取責(zé)令有關(guān)企業(yè)停產(chǎn)或者限產(chǎn)、限制或者禁止部分機(jī)動車行使、禁止燃放煙花爆竹、停止工地土石方作業(yè)和建筑物拆除施工等應(yīng)急措施。
即使是緊急情況,政府行動也應(yīng)當(dāng)審慎。王燦發(fā)說,第72條就是立法授權(quán)政府可以行使緊急命令權(quán),特別是發(fā)生嚴(yán)重大氣污染緊急情況時(shí),可以讓機(jī)動車停止行使、工廠停工等等。給予政府一定的緊急命令權(quán),這是很多國家通行的規(guī)則,但是政府緊急命令權(quán)一定要具體化,比如規(guī)定污染達(dá)到什么程度、持續(xù)多長時(shí)間,都要制定具體的規(guī)定進(jìn)行配套。
北京市環(huán)保局機(jī)動車排放管理處處長李昆生認(rèn)為,根據(jù)APEC北京會議之后對減排數(shù)據(jù)的分析,單雙號減排效果,與淘汰國一國二黃標(biāo)車、老舊車的減排效果等同。北京市下一步將在集中淘汰這些黃標(biāo)車、老舊車上下功夫,從而達(dá)到減排效果。
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