高額罰款能不能讓企業(yè)望而生畏？
歲末，編輯部照例要回望盤點(diǎn)這一年。2014年4月24日，《環(huán)境保護(hù)法》由第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂通過，將于明年1月1日開始實(shí)施。
“違法成本低”是長(zhǎng)期以來的痼疾，新法如何提高企業(yè)違法成本的各種解讀幾乎持續(xù)了一年。
惟其重要性，企業(yè)周刊將其作為2014年度話題，結(jié)合今年以來的各種案例進(jìn)行深度剖析。違法成本究竟有多低？為什么會(huì)這么低？究竟該怎樣構(gòu)成？違法成本低的尷尬還會(huì)持續(xù)多久？新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》能根除這一痼疾嗎？
“據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，我國(guó)環(huán)境違法成本平均不及治理成本的10%，不及危害代價(jià)的2%。既然違法可以比守法得到更多好處，那么，一家企業(yè)如果是真正的經(jīng)濟(jì)人，肯定就要選擇違法，而不會(huì)選擇守法。”中國(guó)政法大學(xué)教授王燦發(fā)在《環(huán)境違法成本低之原因和改變途徑探討》中這樣寫到。
違法成本究竟有多低？
與治理成本差距很大，罰款金額與守法成本相比微不足道，違法企業(yè)繳納罰款非常積極，依法整改紋絲不動(dòng)
違法成本到底有多低？今年以來，環(huán)保部門曬出的罰單讓公眾有了最直觀的感受，甚至有網(wǎng)友調(diào)侃，罰款“只夠買兩屜包子”。
今年6月，青島環(huán)保局官方微博披露，因?yàn)榕欧艔U水中COD、氨氮超標(biāo)，青島環(huán)保局按照《水污染防治法》規(guī)定，對(duì)青島嶗特啤酒有限公司處以排污費(fèi)兩倍的罰款，即654元。這一罰款金額已讓很多人咋舌，但在環(huán)保部門的處罰中，這還不是最低的。
廣東省東莞市僑鋒電子有限公司因排放廢水中的總銅超標(biāo)1.8倍，東莞市環(huán)保局對(duì)其處應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額4倍的罰款，總計(jì)85.4元。這樣的罰單看似荒誕，甚至有些黑色幽默，卻是環(huán)保違法成本低的真實(shí)寫照。
根據(jù)現(xiàn)行《水污染防治法》規(guī)定，對(duì)超標(biāo)排放處以應(yīng)繳納排污費(fèi)數(shù)額兩倍以上五倍以下的罰款。環(huán)境保護(hù)部華東環(huán)保督查中心督查四處處長(zhǎng)朱風(fēng)松說，這對(duì)一些排污量大、應(yīng)繳納排污費(fèi)高的企業(yè)提高了威懾力，但對(duì)那些排污量小、污染危害大的企業(yè)，如化工、電鍍等企業(yè)的威懾遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。
據(jù)設(shè)計(jì)單位初步測(cè)算，按1000噸/日的廢水量，污水處理設(shè)施建設(shè)費(fèi)用分行業(yè)來講，造紙廢水（廢紙?jiān)旒垼┘s需300萬元，印染廢水約需250萬元，化工廢水約需350萬元，再加上每天2500~6000元的運(yùn)行費(fèi)用，治理成本很高。與之相比，罰款金額則要低得多。
朱風(fēng)松給記者舉例說，某化工企業(yè)不正常運(yùn)轉(zhuǎn)污水處理設(shè)施，導(dǎo)致排放廢水中氨氮超標(biāo)27倍，經(jīng)核算每月應(yīng)繳納排污費(fèi)僅4260元，按最高5倍計(jì)罰為21300元，遠(yuǎn)低于治污設(shè)備投資和日常正常運(yùn)行費(fèi)用。
我國(guó)現(xiàn)行《大氣污染防治法》規(guī)定，對(duì)不正常使用大氣污染物處理設(shè)施的罰款最高為5萬元，對(duì)不配套建設(shè)污染治理設(shè)施的最高罰款為10萬元，對(duì)超標(biāo)排放的最高罰款為10萬元。
“但脫硫脫硝除塵設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行費(fèi)用動(dòng)輒就數(shù)百萬數(shù)千萬元。比如，某電廠二氧化硫排放超標(biāo)，被環(huán)保部門按最高額度10萬元處以罰款，但脫硫設(shè)施的正常運(yùn)行費(fèi)用高達(dá)每月100萬元，罰款金額與之相比微不足道。這導(dǎo)致很多違法企業(yè)繳納罰款非常積極，依法整改卻紋絲不動(dòng)。”朱風(fēng)松告訴記者。
12月22日，《大氣污染防治法》（修訂草案）首次提交全國(guó)人大常委會(huì)審議，加大對(duì)違法行為的處罰力度是亮點(diǎn)之一，而且取消了現(xiàn)行法中50萬元的處罰上限。
但是，根據(jù)之前公布的《大氣污染防治法》（修訂草案征求意見稿），一些基層環(huán)保部門工作人員認(rèn)為，某些條款的處罰力度仍偏小。比如，征求意見稿第93條規(guī)定，未密閉貯存煤炭、水泥、石灰、石膏、砂土等易產(chǎn)生揚(yáng)塵物料的，由縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門責(zé)令改正，可處兩萬元以下罰款。而兩萬元對(duì)大型混凝土企業(yè)或煤場(chǎng)、散料不覆蓋的大型企業(yè)來說，這樣的罰金起不到震懾作用。
為何違法成本低？
傳統(tǒng)依靠行政罰款、排污收費(fèi)來提高違法成本的路走不通了。提高違法成本是趨勢(shì)，應(yīng)綜合使用各種處罰措施
去年4月，由于選礦企業(yè)偷排污水，云南昆明驚現(xiàn)“牛奶河”。而今年11月，昆明市東川區(qū)內(nèi)的小江河水再度呈現(xiàn)乳白色，后經(jīng)確認(rèn)，這是因?yàn)樯嫌纹髽I(yè)尾礦庫的上清液沉淀時(shí)間不夠就排放所致，排污企業(yè)確定為東川區(qū)小江固體廢棄物治理有限公司。這家企業(yè)被停產(chǎn)整頓，并罰款60萬元。
如果發(fā)現(xiàn)企業(yè)偷排怎么辦？這是不少環(huán)保部門工作人員在出國(guó)交流時(shí)向國(guó)外同行提出的問題。“可他們覺得這個(gè)問題有些奇怪，企業(yè)為什么要偷排？在他們看來，這是不可想象的，因?yàn)橥蹬艑⒚媾R嚴(yán)厲處罰，甚至導(dǎo)致企業(yè)倒閉。”哈爾濱市環(huán)保局一位工作人員說，“可國(guó)內(nèi)企業(yè)覺得值，因?yàn)橥蹬乓惶炀湍苁∠虏簧侪h(huán)保運(yùn)行費(fèi)用。”
比如，某醫(yī)藥化工企業(yè)不正常運(yùn)行污染防治設(shè)施，按照《水污染防治法》要處以1倍以上3倍以下應(yīng)繳排污費(fèi)的罰款，由于公司每天的排水量不大（20噸左右）、排污費(fèi)征收額較低，因此罰款金額也就幾千元。但如果正常運(yùn)行污染防治設(shè)施、確保廢水達(dá)標(biāo)排放，運(yùn)行成本（藥劑、電費(fèi)、人工、設(shè)備折舊等）每天就需要幾百元甚至上千元。
環(huán)境保護(hù)部原總工程師、中國(guó)工業(yè)環(huán)保促進(jìn)會(huì)會(huì)長(zhǎng)楊朝飛接受記者采訪時(shí)表示，過去講提高違法成本，一是罰款，二是提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。但是，我國(guó)的企業(yè)規(guī)模大小不一，一些處罰標(biāo)準(zhǔn)可能讓小企業(yè)受不了，但大企業(yè)仍無所謂。比如，根據(jù)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)未批先建面臨的罰款金額僅為五萬元以上二十萬元以下。而且，現(xiàn)行法律對(duì)違法行為處罰的自由裁量權(quán)不是很大，執(zhí)行時(shí)會(huì)產(chǎn)生很多問題。同時(shí)，我國(guó)對(duì)違法行為處罰的行政處罰額度都不是很大。
“我國(guó)目前的排污收費(fèi)也面臨很多尷尬，企業(yè)寧愿繳費(fèi)也不治理，環(huán)保部門寧可收費(fèi)也不治理，而且，目前很多排污收費(fèi)都是協(xié)商確定的。”楊朝飛說，過去過度依靠行政執(zhí)法，而不是司法手段，行政執(zhí)法又以罰款為主。“傳統(tǒng)依靠行政罰款、排污收費(fèi)來提高違法成本的路走不通了。提高違法成本是趨勢(shì)。”
顯然，對(duì)違法行為的處罰不應(yīng)只限于行政處罰，更不應(yīng)限于罰款，而應(yīng)綜合使用各種處罰措施，將刑事責(zé)任、民事責(zé)任等與行政處罰、行政處分等結(jié)合使用。
在新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施之前，對(duì)環(huán)保違法行為的處罰也包括其他方式。但朱風(fēng)松告訴記者：“由于涉及與公檢法等部門的聯(lián)動(dòng)，不同地區(qū)的實(shí)際執(zhí)行水平存在較大差異。有的地方機(jī)制建立比較好，執(zhí)行到位，威懾力度就大；有的地方部門配合不到位，就流于形式了。”
環(huán)境違法案件移送渠道不暢通的問題也需要引起關(guān)注。據(jù)朱風(fēng)松介紹，2013年某地環(huán)保部門向法院移送近30起環(huán)境違法案件，申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行，但法院只受理了兩起，其他案件均無理由退回，不予受理。
按日計(jì)罰效果如何？
高額罰款讓違法排污企業(yè)望而生畏，促使其在權(quán)衡違法排污和整改環(huán)境問題的利弊時(shí)將天平偏向了后者
2014年，一個(gè)新詞被頻繁提及，這就是按日計(jì)罰。根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條規(guī)定，企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排放污染物，受到罰款處罰，被責(zé)令改正，拒不改正的，依法做出處罰決定的行政機(jī)關(guān)可以自責(zé)令改正之日的次日起，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰。
事實(shí)上，國(guó)內(nèi)“按日計(jì)罰”的經(jīng)驗(yàn)來自重慶，《環(huán)境保護(hù)按日連續(xù)處罰暫行辦法》（征求意見稿）也是環(huán)境保護(hù)部委托重慶市環(huán)保局起草的。
2007年修訂的《重慶市環(huán)境保護(hù)條例》第111條第2款規(guī)定：“違法排污拒不改正的，環(huán)境保護(hù)行政主管部門可按本條例規(guī)定的罰款額度按日累加處罰”。2011年修訂的《重慶市長(zhǎng)江三峽水庫庫區(qū)及流域水污染防治條例》第58條第2款規(guī)定：“違法排污行為拒不改正的，可按法律、法規(guī)規(guī)定的罰款額度按日累加處罰。”這成為重慶實(shí)施“按日計(jì)罰”的依據(jù)。
創(chuàng)建于1966年的某化工廠擁有上億元資產(chǎn)，產(chǎn)品遠(yuǎn)銷歐、美、日等20多個(gè)國(guó)家或地區(qū)。但因建廠較早，廠區(qū)布局不合理，地下管網(wǎng)混亂，生產(chǎn)設(shè)施陳舊，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)及其工藝設(shè)備落后，存在設(shè)備跑冒滴漏、清污分流不徹底、污染治理設(shè)施達(dá)不到處理要求等問題，污染物不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。
在實(shí)施按日計(jì)罰之前，環(huán)保部門先后對(duì)其行政處罰40余次，罰款200多萬元。但由于問題整改所需要的資金遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過罰款總額，企業(yè)拒不進(jìn)行整改。
2009年4月，企業(yè)排污許可證到期后，環(huán)保部門未再向其核發(fā)排污許可證，企業(yè)在無排污許可證的情況下繼續(xù)進(jìn)行生產(chǎn)。2009年5月起，環(huán)保部門先后對(duì)其超標(biāo)排污、無證排污、違法排污拒不改正的行為實(shí)施按日計(jì)罰8次，罰款金額共計(jì)1606萬元。
面對(duì)高額處罰，企業(yè)感受到前所未有的壓力，決定投入大筆資金進(jìn)行環(huán)境整治，最終完成整改任務(wù)，實(shí)現(xiàn)污染物穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放。
按日計(jì)罰帶來的高額罰款讓違法排污企業(yè)望而生畏，促使其在權(quán)衡違法排污和整改環(huán)境問題的利弊時(shí)將天平偏向了后者。
重慶市環(huán)保部門的統(tǒng)計(jì)顯示，實(shí)施按日計(jì)罰制度之后，企業(yè)違法排污行為主動(dòng)改正率大幅提高，從2007年前的4.8％上升到目前的99％以上，工業(yè)企業(yè)違法排污案件數(shù)量大幅下降。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十九條中還明確，可以按照防治污染設(shè)施的運(yùn)行成本、違法行為造成的直接損失或者違法所得來確定罰款金額。“這樣綜合確定的罰款金額會(huì)遠(yuǎn)高于現(xiàn)行法律規(guī)定能做出的罰款金額，如果企業(yè)拒不整改，還可以實(shí)施按日計(jì)罰。這樣企業(yè)違法所付出的經(jīng)濟(jì)成本必然高于違法帶來的經(jīng)濟(jì)收益，對(duì)企業(yè)的震懾力就會(huì)很大。”朱風(fēng)松說。
不僅企業(yè)面臨的罰款金額會(huì)增加，追究違法排污責(zé)任的力度也在加大,構(gòu)成犯罪的，將被依法追究刑事責(zé)任。“企業(yè)在做出違法行為前，自己也會(huì)算清這些賬，久而久之，守法自覺性就會(huì)樹立起來。”朱風(fēng)松說。
制度豈能被逾越？
行政干擾執(zhí)法仍是我國(guó)當(dāng)前一個(gè)很大的問題，如果法律法規(guī)不能有效實(shí)施，就流于表面了
近日，華東環(huán)保督查中心在檢查中發(fā)現(xiàn)一家火力發(fā)電企業(yè)的除塵設(shè)施簡(jiǎn)陋，未建設(shè)脫硫脫硝設(shè)施，煙塵、二氧化硫、氮氧化物等3項(xiàng)污染物均超標(biāo)排放。根據(jù)現(xiàn)行《大氣污染防治法》相關(guān)規(guī)定，當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門對(duì)這家企業(yè)下達(dá)限期整改通知書并處以10萬元罰款。
“由于強(qiáng)制執(zhí)行困難，限期整改和罰款至今未落實(shí)到位。”朱風(fēng)松說：“環(huán)保部門僅僅是環(huán)境監(jiān)管部門，讓其承擔(dān)強(qiáng)制措施的實(shí)施主體責(zé)任確有一定的難度”。
一位基層環(huán)保工作人員跟記者說起這樣一件事：有一次，當(dāng)?shù)毓ど、環(huán)保、動(dòng)物檢驗(yàn)檢疫等部門聯(lián)合行動(dòng)，在檢查一家屠宰場(chǎng)相關(guān)證照齊全情況時(shí)，還沒等他們離開企業(yè)，這位工作人員就接到領(lǐng)導(dǎo)電話，要求不能找這家企業(yè)的麻煩。“法律規(guī)定是一回事，但有時(shí)候，我們?cè)诨鶎訄?zhí)法中即使發(fā)現(xiàn)了違法行為，也很難開出罰單。”
楊朝飛坦言，行政干擾執(zhí)法仍是我國(guó)當(dāng)前一個(gè)很大的問題，“行政、民事、刑事責(zé)任必須到位，只要罰到位，企業(yè)就會(huì)害怕。”
“如果法律法規(guī)不能有效實(shí)施的話，就流于紙面了。”公眾環(huán)境研究中心主任馬軍說，在這方面是有教訓(xùn)的。此前各地一直在推行黑名單制度、綠色信貸等政策，要求環(huán)保部門把環(huán)保違法名單交給銀行，但常常不能有效提供。“一旦政策開始實(shí)施，各種關(guān)系就開始啟動(dòng)，聯(lián)合起來讓其失效。這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)沒有強(qiáng)制規(guī)定黑名單向社會(huì)公開，使政策執(zhí)行過程中存在暗箱操作的可能，致使其形同虛設(shè)。”
用楊朝飛的話說，“我們很多制度設(shè)計(jì)很好，但如果不能堅(jiān)持依法治國(guó)，很多制度都可能被逾越過去”。
新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》第五十四條規(guī)定，縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的環(huán)境違法信息記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，及時(shí)向社會(huì)公布違法者名單。應(yīng)該說，這是一個(gè)進(jìn)步，公開可以在一定程度上避免暗箱操作的可能。
“將企業(yè)環(huán)保違法行為記入社會(huì)誠(chéng)信檔案，會(huì)對(duì)企業(yè)形成新的壓力，是在罰款以外提高企業(yè)違法成本的方式，會(huì)使企業(yè)的聲譽(yù)受到處罰，從而影響企業(yè)軟實(shí)力。”楊朝飛說，如果這一措施使用好，會(huì)限制企業(yè)貸款、影響企業(yè)上下游合作等，也會(huì)提高企業(yè)違法成本，但這一制度也不是萬能的。
朱風(fēng)松說，此次新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》授予環(huán)保部門以查封、扣押等權(quán)力，對(duì)于一些環(huán)境違法企業(yè)，尤其是地方利稅大戶、大型國(guó)有企業(yè)等，環(huán)保部門依法查封、扣押、按日計(jì)罰等，會(huì)產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)、失業(yè)、拆遷等問題，一旦地方政府不支持，環(huán)保監(jiān)管部門必將承受政府與百姓雙層壓力，實(shí)施起來畏首畏尾，壓力與責(zé)任最終還是落在基層環(huán)保執(zhí)法人員身上。
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