發(fā)揮環(huán)保立法的信號(hào)傳遞效應(yīng)
2014年12月23日，十二屆全國人大常委會(huì)第十二次會(huì)議開始審議大氣污染防治法修訂草案，這是這一法律自1987年施行至今的首次全面修訂，也是新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》自2014年審議通過后，在大氣環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域上的一個(gè)具體落實(shí)和延伸。在我國正面臨生態(tài)環(huán)境污染極大挑戰(zhàn)的背景下，無疑將對生態(tài)環(huán)境的保護(hù)發(fā)揮積極的信號(hào)傳遞作用。通過立法，我們可以理順各方面關(guān)系，塑造生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效信號(hào)傳遞機(jī)制。
正如2014年末的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議指出的：“現(xiàn)在環(huán)境承載能力已經(jīng)達(dá)到或接近上限，必須順應(yīng)人民群眾對良好生態(tài)環(huán)境的期待，推動(dòng)形成綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式。”從中可以看出，在環(huán)境承載能力到綠色低碳循環(huán)發(fā)展新方式之間仍然存在較大的鴻溝。這個(gè)鴻溝所體現(xiàn)的，其實(shí)就是在由生態(tài)環(huán)境資源等構(gòu)成的下游和由生產(chǎn)消費(fèi)等所構(gòu)成的上游之間在訴求上的相互背離。
也就是說，從污染的下游環(huán)節(jié)（生態(tài)環(huán)境資源等）來看，我們已經(jīng)明確感覺到了生態(tài)環(huán)境的容量已經(jīng)達(dá)到或接近上限，從而承受極大的挑戰(zhàn)和壓力。但從污染的上游環(huán)節(jié)（生產(chǎn)消費(fèi)等）來看，卻似乎并沒有感受到這樣的挑戰(zhàn)和壓力，或者說感受度不高。正是存在如此的背離，才形成了目前我們在環(huán)境保護(hù)上意愿度較高而執(zhí)行力不足的不利局面。
那么，為何在上游和下游之間會(huì)存在如此的背離甚至矛盾？主要原由在于，我們?nèi)狈σ粭l有效的信號(hào)傳遞路徑，將下游的挑戰(zhàn)和壓力所形成的信號(hào)及時(shí)地向上游傳遞。這個(gè)傳遞過程并不是僅僅體現(xiàn)在認(rèn)知上，而且還要體現(xiàn)在行動(dòng)上。
具體而言，一方面，受體制機(jī)制的約束，上下游之間被割裂開來，各自為政，所以出現(xiàn)了背離。譬如受原有的政府績效考核制度影響，重上游的生產(chǎn)和消費(fèi)，而輕下游的生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)。這樣一來，上下游相互之間的訴求就沒法統(tǒng)一了。另一方面，則是受到政策措施有效性的影響，低效和無效的政策會(huì)在很大程度上削弱上下游之間的緊密連結(jié)，從而也在事實(shí)上將上下游割裂開來。譬如我們希望通過標(biāo)準(zhǔn)、總量控制、地區(qū)協(xié)調(diào)、按日計(jì)罰等具體的政策手段來控制超標(biāo)和非法排放，但這些政策手段如何實(shí)施、是否連貫、相互之間有沒有抵觸、是否會(huì)產(chǎn)生污染的轉(zhuǎn)移或外溢等，這些細(xì)節(jié)都關(guān)涉到信號(hào)傳遞的成效。如果沒有科學(xué)合理的設(shè)計(jì)，那么即便出發(fā)點(diǎn)是積極的，結(jié)果也會(huì)事與愿違。經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究表明，所有信號(hào)傳遞機(jī)制的失效都會(huì)在不同程度上帶來選擇的失靈，譬如導(dǎo)致劣幣驅(qū)逐良幣式的逆向選擇。
上述情況都意味著，要取得生態(tài)環(huán)境保護(hù)上的實(shí)際效果，就必須打通上游和下游之間、認(rèn)知與意愿之間，以及意愿與行動(dòng)之間的隔閡。其中的關(guān)鍵之處在于，必須建立有效的信號(hào)傳遞機(jī)制，要讓生態(tài)環(huán)境惡化以及容量已經(jīng)接近或達(dá)到上限的危險(xiǎn)信號(hào)，以最快速度傳遞到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的各領(lǐng)域和各環(huán)節(jié)，并轉(zhuǎn)化為推動(dòng)改變的實(shí)際行動(dòng)。
如此，我們才能理解當(dāng)下在生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)上所做的種種努力。尤其是在全國范圍內(nèi)進(jìn)行大規(guī)模動(dòng)員，將公眾的參與納入到法律法規(guī)制定中。在本質(zhì)上，這個(gè)過程本身恰恰就是在創(chuàng)建一種有效的信號(hào)機(jī)制。
其一，立法有助于搭建促進(jìn)信息透明和公開的平臺(tái)。在法律的框架下，所有針對污染的控制措施都會(huì)形成穩(wěn)定而有效的成本或收益信號(hào)，并在公平公正的基礎(chǔ)上調(diào)節(jié)各相關(guān)行動(dòng)方的行為。同時(shí)，也為各行動(dòng)方發(fā)布相關(guān)的信息創(chuàng)造溝通和交流的平臺(tái)。其二，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信號(hào)傳遞給各利益相關(guān)主體，這里面既包括污染排放的直接源頭，如企業(yè)和消費(fèi)者等，也包括對污染排放負(fù)有管制職責(zé)的各級(jí)地方政府。修正以往因?yàn)樾盘?hào)機(jī)制模糊而造成的環(huán)境違法成本低而守法成本高的假象，形成更為直接的價(jià)格信號(hào)。這樣，將更為有效地使生態(tài)環(huán)境所承受的壓力能轉(zhuǎn)化為各方的實(shí)際行動(dòng)。其三，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)的信號(hào)傳遞給市場，尤其是將信號(hào)傳遞給資本金融市場。讓市場的投資者和消費(fèi)者對生態(tài)環(huán)境污染行為做出篩選，從而對上游形成硬性的預(yù)算約束。
可以看到，正是基于以上3方面，此次《大氣污染防治法》的修訂對政府職責(zé)、違法排污的處罰力度以及管制的覆蓋面等都作了相應(yīng)的調(diào)整，充分體現(xiàn)了立法打通環(huán)境保護(hù)上下游環(huán)節(jié)的信號(hào)功能。
當(dāng)然，從生態(tài)環(huán)境容量的上限出發(fā)，我們的確有必要盡快加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)。但與此同時(shí)，值得注意的是，我們還必須注意在生態(tài)環(huán)境保護(hù)過程中的另一個(gè)上限，那就是法律法規(guī)的制定也必須在法理的框架內(nèi)展開。這是一個(gè)必要的原則，我們不能因?yàn)橐恍┒唐诘、?yīng)急性的污染防治需要，就本末倒置，使得污染防治反而成為阻礙其他公共利益的一個(gè)由頭。
我們要堅(jiān)信，只要真正地在全社會(huì)建立起有效的制度來實(shí)現(xiàn)信號(hào)的無阻傳遞，那么，假以時(shí)日，就必定會(huì)扭轉(zhuǎn)因?yàn)槭袌鍪ъ`而帶來的生態(tài)環(huán)境資源錯(cuò)配，進(jìn)而恢復(fù)綠水青山和藍(lán)天白云。
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