環(huán)境污染第三方治理開跑 垃圾焚燒點第一把火
1月16日上午10時，江西省南昌市泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠。國家《推行環(huán)境污染第三方治理意見》出臺后的第一把火在這里點燃。
這一總投資約6億元人民幣、年處理生活垃圾40萬噸的江西省首個垃圾焚燒發(fā)電項目，不僅消化了南昌市三分之一的生活垃圾，而且每年還并網(wǎng)發(fā)電1.4億千瓦時，相當(dāng)于2012年南昌市城鎮(zhèn)居民24天的用電量。
更主要的，這是京、港、贛三地合作的典范，也是南昌市在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域以第三方治理方式，引入社會資本參與投資建設(shè)的一次嘗試。
14日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布的上述意見提出，對城市污水、垃圾處理設(shè)施，采取特許經(jīng)營、委托運營等方式引入社會資本，推動建立排污者付費、第三方治理的治污新機制。但《第一財經(jīng)日報》記者在采訪時也注意到，目前推進環(huán)境污染第三方治理仍面臨著諸多困難。
2013年各省（區(qū)、市）城市生活垃圾產(chǎn)生情況。資料來源：2014年全國大、中城市固體廢物污染環(huán)境防治年報
第三方助力污染治理
16日上午，本報記者在泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠區(qū)看到，一車車的生活垃圾運進廠區(qū)后，被巨大的抓斗送入堆料池，再進入600噸/日的機械往復(fù)式爐排爐進行焚燒，之后，高壓的水蒸汽進入12兆瓦汽輪發(fā)電機組，推動汽輪機轉(zhuǎn)動發(fā)電。
這一項目由北京首都創(chuàng)業(yè)集團旗下的首創(chuàng)環(huán)境控股有限公司（HK03989）投資、建設(shè)、運營。首創(chuàng)環(huán)境行政總裁曹國憲告訴記者，泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠負責(zé)處理南昌市青云譜區(qū)、南昌縣、進賢縣的全部生活垃圾以及青山湖區(qū)、高新開發(fā)區(qū)的部分生活垃圾。
曹國憲稱，發(fā)電廠的垃圾焚燒爐爐排、液壓系統(tǒng)、點火及輔助燃燒器、自動燃燒控制系統(tǒng)和重要配件均采用進口設(shè)備。項目運營后各項經(jīng)營指標(biāo)、效能指標(biāo)和排放指標(biāo)將能夠全部達到國際先進水平，可實現(xiàn)生活垃圾處理的“減量化、無害化、資源化”。
首創(chuàng)集團總經(jīng)理王灝也在此間表示，南昌泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠項目是首創(chuàng)集團在固廢處理領(lǐng)域“高起點規(guī)劃、高標(biāo)準建設(shè)、高效率運作”的標(biāo)桿項目，“希望這一項目能成為與江西省開展長期戰(zhàn)略合作的新起點”。
按照首創(chuàng)集團的設(shè)想，垃圾焚燒廠運營成功后，再逐步進入固廢收集轉(zhuǎn)運等領(lǐng)域。首創(chuàng)環(huán)境目前已涉足的領(lǐng)域包括生活垃圾、餐廚垃圾、生物質(zhì)發(fā)電、建筑垃圾、電子廢棄物、汽車拆解、危險廢棄物和土壤修復(fù)等。
“南昌泉嶺生活垃圾焚燒發(fā)電廠是南昌市政府以BOT特許經(jīng)營方式引進的重大民生工程。”南昌市市長郭安對記者說，“南昌市每天生活垃圾量產(chǎn)生量有3000噸，如何將垃圾處理永續(xù)下去一直是困擾我們的大難題。”
郭安表示，泉嶺生活垃圾焚燒項目投產(chǎn)運營將極大提升南昌市生活垃圾處理能力和水平，也對江西省城市生活垃圾無害化處理產(chǎn)生積極的示范效應(yīng)。
讓郭安感到“安心”的是，南昌市的垃圾處理交給第三方運營后，政府不僅引入了社會資本，解決了融資難題，還從垃圾處理繁瑣的事務(wù)中解脫出來，要做的就是創(chuàng)新投資運營機制及日常的監(jiān)管。
同樣嘗到第三方治理甜頭的還有天津濱海新區(qū)。本報記者日前在天津泰達威立雅水務(wù)有限公司了解到，這家污水廠的設(shè)計日處理能力為10萬噸，實際日處理量為9萬噸，其中市政污水占60%，工業(yè)廢水占40%。處理后的水部分用于中水回用，其余排入渤海，出水水質(zhì)達到《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準》一級A標(biāo)準。
2007年，威立雅作為第三方受托負責(zé)新區(qū)的污水處理，專門為區(qū)內(nèi)的各企事業(yè)單位提供水處理方面專業(yè)技術(shù)咨詢及服務(wù)。之前，污水處理廠使用的是安全風(fēng)險較大的液氯消毒方法。轉(zhuǎn)入第三方運營后，升級為更加安全、高效的紫外消毒法，還引入了在線監(jiān)測系統(tǒng)。
環(huán)境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理的新模式。
本報記者了解到，近年來，一些大型化工企業(yè)和化工園區(qū)也嘗試著采用第三方治理模式以降低污染治理成本，如燕山石化委托威立雅水務(wù)處理企業(yè)工業(yè)廢水、上；@區(qū)委托中法水務(wù)處理園區(qū)工業(yè)廢水等。
與過去政府對污水處理工程大包大攬相比，如今，地方政府通過與專業(yè)的第三方環(huán)保企業(yè)合作，發(fā)揮環(huán)保企業(yè)在污染處理方面的比較優(yōu)勢，不僅有效規(guī)避了政府直接運營的風(fēng)險，還提高了污染治理的效率和效果，可謂一舉多得。
此前全國工商聯(lián)環(huán)境商會公布的一組數(shù)據(jù)顯示，浙江省企業(yè)污染治理設(shè)施專業(yè)化運營后的達標(biāo)排放率達到70%～80%以上，有的甚至達到90%以上。與污染企業(yè)自行運營相比，達標(biāo)率提高了30～50個百分點，運營成本節(jié)約了10%～20%。
工業(yè)污染治理有大市場
近年來，我國環(huán)保投入逐年增加、各類環(huán)境污染治理設(shè)施加速建設(shè)，但環(huán)境形勢卻依然嚴峻。桑德集團董事長、環(huán)境商會會長文一波認為，其中很重要的原因是很難做到每個企業(yè)都能建設(shè)污染治理設(shè)施，即使建成了往往也不能正常有效運行，出現(xiàn)建而不運、運而不足現(xiàn)象，嚴重影響污染治理效果。
“而第三方治理，專業(yè)化運營，其好處是顯而易見的。”文一波以桑德集團為例稱，該集團旗下目前有十幾個工業(yè)委托運營項目。專業(yè)的環(huán)保企業(yè)在技術(shù)、設(shè)備運管、問題應(yīng)對處理能力方面，要比排污企業(yè)具備明顯優(yōu)勢。
文一波介紹，生產(chǎn)企業(yè)如果不偷排，其運行成本一定會比專業(yè)公司高。而專業(yè)公司運營隨著市場化程度、運營規(guī)模的集中度提高，一個環(huán)保企業(yè)負責(zé)第三方運營的項目可以達到上百甚至數(shù)百個，成本遠低于生產(chǎn)企業(yè)。
曹國憲也告訴記者，目前首創(chuàng)環(huán)境在黑龍江、遼寧、北京、山東、江蘇、廣東等省區(qū)市共有18個運營、在建和待建項目，多是以第三方治理的方式運營。
全國工商聯(lián)環(huán)境商會秘書長駱建華介紹，目前我國的第三方治理主要有兩種模式：
一種是“委托治理服務(wù)型”。排污企業(yè)以簽訂治理合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對新建、擴建的污染治理設(shè)施進行融資建設(shè)、運營管理、維護及升級改造，并按照合同約定支付污染治理費用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過第三方運營確保達到合同約定的減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。有的是排污企業(yè)委托專業(yè)環(huán)保公司從治理方案設(shè)計、工程施工、調(diào)試到建成后的運營管理提供綜合的有償服務(wù)，并確保達到治理效果；有的是污染治理設(shè)施管理同原企業(yè)剝離，進行企業(yè)化的運作和獨立核算。
另一種是“托管運營服務(wù)型”。排污單位以簽訂托管運營合同的方式，委托環(huán)境服務(wù)公司對已建的污染治理設(shè)施進行運營管理、維護及升級改造等，并按照合同約定支付托管運營費用。在合同期內(nèi)，環(huán)境服務(wù)公司通過第三方運營確保達到合同約定的污染減排要求，并承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。有的是環(huán)境服務(wù)公司承擔(dān)工業(yè)污染治理設(shè)施的第三方運營，有的是環(huán)境服務(wù)公司參與排污企業(yè)的環(huán)境管理，有的是小型排污企業(yè)委托環(huán)境服務(wù)公司代為處理。
駱建華介紹，兩種模式的區(qū)別在于環(huán)境服務(wù)公司是否擁有治污設(shè)施的產(chǎn)權(quán)，前者擁有或者部分擁有；后者不擁有產(chǎn)權(quán)，只接受排污企業(yè)托管，負責(zé)其治污設(shè)施運營管理。
從監(jiān)管上來說，國電清新董事長張開元認為，環(huán)保部門以前要面對幾萬家企業(yè)，如果將來能夠集中在幾十或者約百家專業(yè)公司，那么監(jiān)管的范圍會大大縮小，“第三方運營更注重自己的品牌聲譽，不會因小失大，自我約束的力量會更強。”
目前，我國城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施的社會化運營比例已達50%左右。但工業(yè)污染治理設(shè)施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右。而工業(yè)污染已占總污染70%以上，成為我國環(huán)境污染的主要根源。
環(huán)保部有關(guān)官員對記者說，大量企業(yè)寧愿自己建治污設(shè)施、自己運營管理，也不愿意交給第三方。一個原因是不想“肥水流入外人田”，另一個原因是可以做假。
諸多障礙有待突破
但這種局面將得到改變。根據(jù)國務(wù)院辦公廳發(fā)布的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，將實施限期第三方治理。選擇若干有條件地區(qū)的高污染、高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)，對因污染物超過排放標(biāo)準或總量控制要求，被環(huán)境保護主管部門責(zé)令限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治且拒不自行治理污染的企業(yè)，列出企業(yè)清單向社會公布，督促相關(guān)企業(yè)在規(guī)定期限內(nèi)委托環(huán)境服務(wù)公司進行污染治理。
上述意見確定的目標(biāo)是，到2020年，我國環(huán)境公用設(shè)施、工業(yè)園區(qū)等重點領(lǐng)域的第三方治理要取得顯著進展。
“目前第三方治理在實際推進中，仍面臨著不少障礙。”駱建華說，首先是要平衡好政府引導(dǎo)與市場驅(qū)動的關(guān)系。地方政府作為實踐環(huán)境污染第三方治理的引領(lǐng)者，要為企業(yè)開展第三方治污創(chuàng)造更多的條件和環(huán)境。地方政府首先應(yīng)具有契約精神，及時足額向企業(yè)支付購買環(huán)境服務(wù)或產(chǎn)品的費用，避免因地方政府換屆或歷史遺留問題而影響環(huán)境公共服務(wù)品質(zhì)。
駱建華認為，在環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，地方政府與企業(yè)在項目結(jié)構(gòu)設(shè)計、合同協(xié)議條款和爭議解決、退出機制等方面應(yīng)做好頂層制度設(shè)計，合理分擔(dān)風(fēng)險與收益。地方政府的責(zé)任是保障提供持續(xù)、穩(wěn)定、安全的環(huán)境公共服務(wù)，在委托第三方公司承擔(dān)環(huán)境服務(wù)后，應(yīng)建立環(huán)境服務(wù)及產(chǎn)品的安全監(jiān)督和行政監(jiān)督機制。
本報記者注意到，上述意見也提出，“明確相關(guān)方責(zé)任”，“規(guī)范合作關(guān)系”，地方政府不僅要“推進審批便利化”，也要“合理確定收益”，“保障公共環(huán)境權(quán)益”。
以往在第三方治理項目的實施中，不管排污企業(yè)是否已嚴格履行合同，第三方仍需承擔(dān)違法排污所涉的法律責(zé)任，這使第三方治理的積極性大為降低。
駱建華認為，要解決這個問題，法律上應(yīng)從調(diào)整責(zé)任主體角度著手，由過去的“誰產(chǎn)生，誰負責(zé)”調(diào)整為“誰排放，誰負責(zé)”。調(diào)整責(zé)任主體的前提是排污企業(yè)嚴格遵守服務(wù)合同所規(guī)定的各項條款，如果排放未達標(biāo)，根源是排污企業(yè)違反合同條款，法律責(zé)任仍屬排污企業(yè)。
上述意見也規(guī)定，“排污企業(yè)承擔(dān)污染治理的主體責(zé)任，第三方治理企業(yè)按照有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準以及排污企業(yè)的委托要求，承擔(dān)約定的污染治理責(zé)任。”據(jù)悉，我國將抓緊出臺第三方治理的規(guī)章制度，對相關(guān)方的責(zé)任邊界、處罰對象、處罰措施等作出規(guī)定。
環(huán)境商會反映，目前融資難也是第三方治理推進的一大障礙。如果環(huán)境服務(wù)公司要負責(zé)治理設(shè)施的投資建設(shè)，就涉及到項目融資問題。由于治理設(shè)施附著于工業(yè)企業(yè)的主體設(shè)施之中，其所占土地的使用權(quán)也屬于工業(yè)企業(yè)，作為第三方的環(huán)境服務(wù)公司不能將設(shè)施及土地作為抵押品進行貸款。同時，工業(yè)項目能否將企業(yè)間簽訂服務(wù)合同中的收費權(quán)作為質(zhì)押品獲得銀行貸款，也尚不明確。
上述意見提出，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，開展節(jié)能環(huán)保信貸資產(chǎn)證券化，研究推進能效貸款、綠色金融租賃、碳金融產(chǎn)品、節(jié)能減排收益權(quán)和排污權(quán)質(zhì)押融資；對國家鼓勵發(fā)展的第三方治理重大項目，在貸款額度、貸款利率、還貸條件等方面給予優(yōu)惠。加快推行綠色銀行評級制度。鼓勵保險公司開發(fā)相關(guān)環(huán)境保險產(chǎn)品，引導(dǎo)高污染、高環(huán)境風(fēng)險企業(yè)投保。
環(huán)境商會也曾建議，國家從排污收費、專項污染治理資金、國有資產(chǎn)拍賣資金中拿出一部分設(shè)立清潔水和清潔空氣基金。采取無息或低息貸款方式，優(yōu)先貸款給實施第三方治理的排污企業(yè)或環(huán)保企業(yè)，以推動工業(yè)污染治理。
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