國(guó)務(wù)院發(fā)布指導(dǎo)意見要求垃圾處理行業(yè)多元化發(fā)展
國(guó)務(wù)院日前發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)﹝2014﹞60號(hào)），要求垃圾處理行業(yè)創(chuàng)新投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，促進(jìn)垃圾處理主體多元化。在破解垃圾圍城危局的同時(shí)，謀求垃圾處理可持續(xù)發(fā)展。
近年來(lái)，一些地方深入推進(jìn)垃圾分類處理工作，力爭(zhēng)打贏破解垃圾圍城危局的攻堅(jiān)戰(zhàn)。同時(shí)，優(yōu)化治理體系，構(gòu)建可持續(xù)發(fā)展的垃圾處理體系。但現(xiàn)實(shí)情況卻不容樂(lè)觀。
以廣東省廣州市為例，一方面，破解垃圾圍城危局仍是第一要?jiǎng)?wù)。目前，廣州市生活垃圾日均清運(yùn)量達(dá)1.4萬(wàn)噸，而日處理能力僅5000噸，總?cè)笨诟哌_(dá)9000噸。中心城區(qū)興豐填埋場(chǎng)僅能維持到2015年底，番禺區(qū)填埋場(chǎng)庫(kù)容基本用完，南沙、蘿崗沒(méi)有垃圾處理設(shè)施，花都、增城、從化填埋場(chǎng)庫(kù)容將相繼告罄。如不加速推進(jìn)垃圾處理設(shè)施建設(shè)，“十二五”末期全市范圍將面臨垃圾圍城危局。
另一方面，優(yōu)化垃圾處理體系仍是第一目標(biāo)。廣州市垃圾處理體系不健全，忽視了垃圾全程、綜合和多元治理。垃圾處理被分割成前端末端，片面強(qiáng)調(diào)焚燒填埋，設(shè)施建設(shè)模式僵化，投資主體單一，融資渠道狹窄，財(cái)政補(bǔ)貼不能合理分配到垃圾處理全過(guò)程。導(dǎo)致源頭減量、垃圾分類、收運(yùn)與末端處理不能均衡發(fā)展，設(shè)施建設(shè)速度緩慢，垃圾處理方式比例嚴(yán)重失調(diào)，生活垃圾78％填埋，21％焚燒。
此外，建設(shè)模式已成為阻礙廣州市垃圾處理增能強(qiáng)效的瓶頸問(wèn)題。廣州市垃圾處理建設(shè)模式僵化且單一，幾年來(lái)堅(jiān)持“政府征地—企業(yè)投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)及擁有（BOO）”建設(shè)模式。建設(shè)投入仍以財(cái)政資金和銀行貸款為主，投融資主體和建設(shè)主體單一，缺少競(jìng)爭(zhēng)性。同時(shí)，這種模式加重了企業(yè)負(fù)擔(dān)，致使設(shè)施建設(shè)推進(jìn)緩慢。“十二五”期間廣州市垃圾處理設(shè)施建設(shè)總投入高達(dá)87億元，其中，破解垃圾圍城危局需建設(shè)投入67億元，2015年實(shí)現(xiàn)100%無(wú)害化處理需增加投入近20億元，建設(shè)壓力大。由于項(xiàng)目數(shù)量多、分布廣，處理對(duì)象既有混合垃圾又有分類垃圾，所用技術(shù)工藝不盡相同，建設(shè)協(xié)調(diào)耗時(shí)耗力，時(shí)間緊，任務(wù)重，一家企業(yè)實(shí)難勝任。
鑒于此，筆者認(rèn)為，要破解垃圾處理方面存在的問(wèn)題，必須創(chuàng)新投融資模式，創(chuàng)新建設(shè)模式，開放市場(chǎng)，吸收社會(huì)力量參與，充分發(fā)揮社會(huì)力量的作用。
首先，要吸收社會(huì)力量參與生活垃圾處理。國(guó)務(wù)院最近批轉(zhuǎn)的16部委關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市生活垃圾處理工作意見（國(guó)發(fā)〔2011〕9號(hào)）要求“采取有效的支持政策，引入市場(chǎng)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資金參與城市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的積極性。”國(guó)務(wù)院日前發(fā)布《關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)﹝2014﹞60號(hào)），更具體地要求垃圾處理行業(yè)從垃圾排放權(quán)、處理價(jià)格、投融資模式、財(cái)政補(bǔ)貼等方面創(chuàng)新投融資機(jī)制，吸引社會(huì)資本進(jìn)入，促進(jìn)垃圾處理主體多元化。
因此，應(yīng)建立健全項(xiàng)目建設(shè)管理的市場(chǎng)化機(jī)制，形成設(shè)施建設(shè)的多元化投資主體，多座設(shè)施同時(shí)開工建設(shè)，多種技術(shù)互補(bǔ)并存，構(gòu)建有效的競(jìng)爭(zhēng)格局，加快推進(jìn)設(shè)施建設(shè)，提高設(shè)施建設(shè)與運(yùn)營(yíng)水平。同時(shí)，加快形成垃圾處理骨干企業(yè)，促成“主體多元化，營(yíng)運(yùn)企業(yè)化，管理專業(yè)化”格局，維持良好的垃圾處理秩序和提供廣泛、公正、優(yōu)質(zhì)的垃圾處理服務(wù)。
其次，要?jiǎng)?chuàng)新建設(shè)模式。充分發(fā)揮社會(huì)力量作用，實(shí)現(xiàn)垃圾處理社會(huì)、環(huán)保和經(jīng)濟(jì)綜合效益最大化。
可圍繞土地利用和垃圾處理環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化能力創(chuàng)新建設(shè)模式。以往建設(shè)模式大多建立在政府征地基礎(chǔ)上，只權(quán)衡投資、建設(shè)營(yíng)運(yùn)與固定資產(chǎn)幾方面的權(quán)屬利弊，并沒(méi)有考量垃圾處理各環(huán)節(jié)的市場(chǎng)化能力，建設(shè)模式不是政府投資建設(shè)企業(yè)管理就是政府征地BOT及其演變模式。現(xiàn)階段，一些城市垃圾處理面臨征地引起的公眾抗?fàn)幒蜕鐣?huì)化引起的公益私利保障兩個(gè)課題。因此，選擇建設(shè)模式時(shí)，應(yīng)充分考慮土地利用和垃圾處理環(huán)節(jié)市場(chǎng)化能力兩個(gè)因素。
填埋場(chǎng)建設(shè)應(yīng)采用狹義公私合營(yíng)（PPP）模式，政府全程參與建設(shè)與營(yíng)運(yùn)。填埋處置占地大，土地生態(tài)恢復(fù)周期長(zhǎng)，宜政府征地；填埋處置市場(chǎng)化能力最弱，且填埋場(chǎng)是垃圾處理的應(yīng)急設(shè)施，宜政府占主導(dǎo)地位，采用公私合營(yíng)（PPP）模式經(jīng)營(yíng)，既可減輕財(cái)政投資壓力，又可有效權(quán)衡公益與私利、公平與效益兩對(duì)矛盾。
建議垃圾分類服務(wù)、收運(yùn)、物質(zhì)利用、能量利用采用土地租賃方、資金擁有方和技術(shù)擁有方合股經(jīng)營(yíng)模式，解除資金、技術(shù)、土地制約，化解公眾抗?fàn)帲铀偻七M(jìn)設(shè)施建設(shè)進(jìn)度，提高設(shè)施營(yíng)運(yùn)管理水平。這些環(huán)節(jié)市場(chǎng)化能力較好，土地生態(tài)恢復(fù)期較短，可采用完全市場(chǎng)化模式。從化解公眾抗?fàn)幗嵌瓤剂浚扑]土地租賃方與資金、技術(shù)擁有方合股經(jīng)營(yíng)，政府購(gòu)買服務(wù)，加強(qiáng)準(zhǔn)入退出許可和監(jiān)督管理。
目前，社會(huì)存在大量閑散資金和一定量的閑置集體土地，一些有實(shí)力的企業(yè)也有意進(jìn)入垃圾處理行業(yè)發(fā)展，應(yīng)鼓勵(lì)、引導(dǎo)這些社會(huì)力量積極推進(jìn)，轉(zhuǎn)化成實(shí)際能力，促成生活垃圾處理增能強(qiáng)效。
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