統(tǒng)籌優(yōu)化大氣污染防治科研資源配置
2015年1月7日，科技部正式公布了《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》。當(dāng)前，我國(guó)大氣污染態(tài)勢(shì)十分嚴(yán)峻，PM2.5污染呈現(xiàn)污染濃度大、暴發(fā)頻率高、影響范圍廣、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)等特征。發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染治理經(jīng)驗(yàn)表明，PM2.5治理是一個(gè)長(zhǎng)期、科學(xué)、精細(xì)的專業(yè)治理過(guò)程，科學(xué)研究的技術(shù)支撐和決策支持作用尤為重要。我國(guó)高度重視大氣污染防治科研資源投入，但存在戰(zhàn)略布局缺乏前瞻性和系統(tǒng)性頂層設(shè)計(jì)、資源配置重復(fù)交叉、設(shè)施和信息共享不足、研究與實(shí)際需求脫節(jié)等問(wèn)題。因此，應(yīng)借助中央財(cái)政科技計(jì)劃改革之機(jī)，統(tǒng)籌優(yōu)化大氣污染防治科研資源的配置。
科研資源配置存在突出問(wèn)題
在灰霾問(wèn)題日益嚴(yán)重的背景下，環(huán)境保護(hù)部、科技部、中科院等有關(guān)部門開(kāi)始立項(xiàng)研究，教育部、中國(guó)氣象局、衛(wèi)計(jì)委等相關(guān)部門也部署了相關(guān)科研項(xiàng)目。
2011年，科技部組織編制了“藍(lán)天科技工程”“十二五”專項(xiàng)規(guī)劃，2013年聯(lián)合環(huán)境保護(hù)部、北京市實(shí)施“首都藍(lán)天行動(dòng)計(jì)劃”。截至2014年10月底，累計(jì)通過(guò)863計(jì)劃、科技支撐計(jì)劃等渠道安排12個(gè)項(xiàng)目，共計(jì)48個(gè)課題，經(jīng)費(fèi)預(yù)算約3.66億元。2012年起，中科院設(shè)立“灰霾追因與控制”戰(zhàn)略性先導(dǎo)科技專項(xiàng)，經(jīng)費(fèi)預(yù)算約2.77億元，截至2014年10月底，已安排25個(gè)課題，到位資金約1.07億元。2013年起，環(huán)境保護(hù)部通過(guò)公益性行業(yè)科研專項(xiàng)啟動(dòng)實(shí)施“清潔空氣研究計(jì)劃”，截至2014年10月底，已安排33個(gè)課題，資金支持約1.77億元。
我國(guó)大批科研院所、高校和部門廣泛開(kāi)展霧霾及大氣污染防治研究，但因資助體制條塊化和資助渠道的割裂，大氣污染防治科研立項(xiàng)短期化、同質(zhì)化、碎片化嚴(yán)重，缺乏數(shù)據(jù)和成果的統(tǒng)籌及共享機(jī)制，加劇了資源錯(cuò)配，與實(shí)踐嚴(yán)重脫節(jié)。
一是立項(xiàng)缺乏統(tǒng)籌。環(huán)境保護(hù)部、科技部、中科院等部門各自出臺(tái)的計(jì)劃側(cè)重點(diǎn)盡管不同，但是在任務(wù)設(shè)置、專家隊(duì)伍等方面存在交叉重疊。一方面，各計(jì)劃研究方向重合度較高，導(dǎo)致資源浪費(fèi)；另一方面，源清單編制及更新、源譜平臺(tái)構(gòu)建、法規(guī)模型建立、健康影響、政策措施評(píng)估、監(jiān)管技術(shù)體系等最緊迫、最基礎(chǔ)、需長(zhǎng)期大規(guī)模投入的科研工作卻缺乏持續(xù)穩(wěn)定的資金支持。以排放清單研究為例，環(huán)境保護(hù)部、科技部、中科院安排的研究課題中，有5個(gè)在做大氣污染源清單。在研究區(qū)域、內(nèi)容上交叉重復(fù)，僅中央財(cái)政投入合計(jì)即達(dá)3000余萬(wàn)元。由于沒(méi)有實(shí)現(xiàn)立項(xiàng)的宏觀統(tǒng)籌，導(dǎo)致不同渠道中央資金對(duì)源清單研究與編制重復(fù)投入。
二是數(shù)據(jù)缺乏統(tǒng)籌。不同科研機(jī)構(gòu)在研究大氣污染過(guò)程中均需要開(kāi)展監(jiān)測(cè)。不同部門、系統(tǒng)多頭部署建設(shè)監(jiān)測(cè)系統(tǒng)并開(kāi)展監(jiān)測(cè)研究，造成資源重復(fù)投入。至今各部門仍然難以對(duì)灰霾的成因、構(gòu)成及健康影響機(jī)制等形成較為權(quán)威的科學(xué)意見(jiàn)。因此，促進(jìn)研究設(shè)施及數(shù)
據(jù)共享是打好大氣污染綜合治理攻堅(jiān)戰(zhàn)、持久戰(zhàn)的基礎(chǔ)。
三是成果缺乏統(tǒng)籌。各部門都在大氣方面設(shè)立大量的科研項(xiàng)目，但是由于缺乏互聯(lián)互通的科研項(xiàng)目管理平臺(tái)，各部門的項(xiàng)目立項(xiàng)、執(zhí)行進(jìn)展、研究成果等信息相互不公開(kāi)，人員、成果等信息與用戶封閉隔離，很多研究成果束之高閣，無(wú)法得到有效應(yīng)用。
仍以大氣污染物源清單編制為例，美國(guó)的國(guó)家排放清單并不是由一家科研機(jī)構(gòu)開(kāi)發(fā)，而是以美國(guó)環(huán)保局的科研部門牽頭，集成多家科研機(jī)構(gòu)的權(quán)威成果來(lái)形成的。同時(shí)，美國(guó)環(huán)保局的科學(xué)咨詢委員會(huì)定期對(duì)排放清單工作進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，對(duì)清單開(kāi)發(fā)、驗(yàn)證和修正提出意見(jiàn)和建議，以保障國(guó)家排放清單的數(shù)據(jù)質(zhì)量和可靠性。此外，美國(guó)的大學(xué)和科研機(jī)構(gòu)，如哈佛大學(xué)、能源部阿岡國(guó)家實(shí)驗(yàn)室等，還會(huì)根據(jù)自身科研需求，開(kāi)展更大尺度、更高分辨率和更多污染物的排放清單研究，有助于逐步完善排放清單。
由于大氣污染物排放清單研究工作的基礎(chǔ)性和重要性，以及高度復(fù)雜性和很大的不確定性，急需集成各部門精干研究力量，共同研究編制能相對(duì)全面、準(zhǔn)確反映污染源排放狀況和時(shí)空分布特征的源清單，為制定大氣污染物優(yōu)化減排方案、環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)規(guī)劃和重污染天氣應(yīng)急預(yù)案等工作提供科學(xué)基礎(chǔ)和決策依據(jù)。
科研工作與實(shí)際需求脫節(jié)
目前，已開(kāi)展的大氣科研工作與應(yīng)用需求脫節(jié)問(wèn)題較為突出，主要體現(xiàn)為立項(xiàng)、評(píng)價(jià)和應(yīng)用3方面。
一是課題設(shè)置與大氣污染防治需求結(jié)合不緊密。如科技部的“藍(lán)天科技工程”和“首都藍(lán)天行動(dòng)”側(cè)重于某些具體行業(yè)的污染源治理與控制技術(shù)的研發(fā)和示范，安排了多項(xiàng)具體技術(shù)，并預(yù)期實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。但政府在大氣污染防治方面最急需的是如何科學(xué)制定大氣污染治理的時(shí)間表、路線圖以及改善空氣質(zhì)量的方案。相關(guān)科研任務(wù)沒(méi)有從空氣質(zhì)量改善的核心目標(biāo)出發(fā)，沒(méi)有與應(yīng)用需求以及管理工作實(shí)踐緊密結(jié)合，導(dǎo)致相關(guān)研究難以符合支撐引領(lǐng)國(guó)家、區(qū)域、城市大氣污染控制和空氣環(huán)境質(zhì)量達(dá)標(biāo)等工作需求。
二是科研成果的評(píng)判機(jī)制缺乏應(yīng)用導(dǎo)向。多數(shù)研究以科學(xué)家的研究興趣為主，沒(méi)有從用戶需求和成果應(yīng)用的角度來(lái)設(shè)計(jì)。以論文和專利作為考核依據(jù)，使得研究與應(yīng)用脫節(jié)嚴(yán)重。如有的課題組從有限的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)得出北京市機(jī)動(dòng)車對(duì)PM2.5貢獻(xiàn)率為4%的研究結(jié)論，與環(huán)保部門結(jié)論相差較大，引起社會(huì)熱議，加上媒體炒作和曲解，造成政府和科研機(jī)構(gòu)公信力下降，影響大氣污染防治科學(xué)決策。
三是科研成果實(shí)際運(yùn)用效果有限。如2013年環(huán)境保護(hù)部通過(guò)公益性行業(yè)科研專項(xiàng)資金安排了《京津冀地區(qū)大氣重污染過(guò)程應(yīng)急方案研究》，要求于2014年底前完成。考核指標(biāo)中要求，于2014年底前完成京津冀區(qū)域3~5套應(yīng)急方案。在課題開(kāi)展過(guò)程中，京津冀區(qū)域內(nèi)各城市已經(jīng)將應(yīng)急預(yù)案編制完畢。由于缺乏研究的有效支撐，出現(xiàn)了部分應(yīng)急預(yù)案定位不準(zhǔn)、體系不健全、針對(duì)性和可操作性不強(qiáng)、應(yīng)急保障不夠等問(wèn)題。
科研資源配置急需統(tǒng)籌優(yōu)化
2014年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過(guò)了《關(guān)于深化中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）管理改革的方案》和《關(guān)于國(guó)家重大科研基礎(chǔ)設(shè)施和大型科研儀器向社會(huì)開(kāi)放的意見(jiàn)》，政府將通過(guò)撤、并、轉(zhuǎn)等方式對(duì)現(xiàn)有科技計(jì)劃進(jìn)行整合，著力解決科技資源分散、封閉、重復(fù)、低效等問(wèn)題。對(duì)此，提出統(tǒng)籌優(yōu)化大氣污染防治科研資源配置的相關(guān)建議。
一是加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)和組織保障。發(fā)揮全國(guó)大氣污染防治部際協(xié)調(diào)小組作用，通過(guò)強(qiáng)化大氣污染防治科研布局的頂層設(shè)計(jì)，打破部門、區(qū)域各類科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）間的壁壘，制定整體的國(guó)家大氣污染防治戰(zhàn)略和長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃。統(tǒng)籌安排科研專項(xiàng)設(shè)置和科研工作計(jì)劃，通過(guò)公開(kāi)統(tǒng)一的國(guó)家科技管理平臺(tái)，統(tǒng)一管理科研項(xiàng)目。根據(jù)整體的科研路線圖，分步驟、有節(jié)奏、有重點(diǎn)地予以支持。在國(guó)家戰(zhàn)略咨詢和綜合評(píng)審委員會(huì)下設(shè)立大氣領(lǐng)域科學(xué)技術(shù)專家委員會(huì)，由相關(guān)領(lǐng)域?yàn)閿?shù)不多的專家組成，統(tǒng)一對(duì)大氣領(lǐng)域科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃和科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）提供決策咨詢。
二是優(yōu)化項(xiàng)目布局和合項(xiàng)管理。除了中央各部門直接配置的科研投入，區(qū)域、地方投入也非？捎^。建議全面梳理各部門、機(jī)構(gòu)及地方正在開(kāi)展的有關(guān)大氣污染防治的科研專項(xiàng)，建立“大氣污染防治科技支撐”服務(wù)系統(tǒng)和數(shù)據(jù)成果共享平臺(tái)。強(qiáng)化跨部門、區(qū)域會(huì)商機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)相關(guān)項(xiàng)目的選題、立項(xiàng)、投入、運(yùn)行及產(chǎn)出管理。將重復(fù)的科研課題進(jìn)行合項(xiàng)管理，尤其在項(xiàng)目或者課題的立項(xiàng)評(píng)審階段進(jìn)行統(tǒng)一評(píng)審，促進(jìn)科研信息共享，最大程度地彌補(bǔ)已有科研項(xiàng)目重復(fù)布局的不足。
三是加強(qiáng)全程評(píng)估和目標(biāo)管理。建立大氣科研項(xiàng)目績(jī)效評(píng)估與監(jiān)管動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制。以目標(biāo)成果、績(jī)效考核為導(dǎo)向強(qiáng)化項(xiàng)目的有效性評(píng)估，除了傳統(tǒng)意義上的論文、專利等考核要求，更重要的是評(píng)估成果是否可以服務(wù)社會(huì)實(shí)踐。立項(xiàng)評(píng)估的重點(diǎn)是需求分析，即項(xiàng)目是否是實(shí)踐與管理的真實(shí)需求；結(jié)題評(píng)估的重點(diǎn)是應(yīng)用價(jià)值，即成果產(chǎn)出能否支撐潛在的需求或引領(lǐng)實(shí)踐。評(píng)估結(jié)果直接關(guān)聯(lián)到項(xiàng)目承擔(dān)單位及參與人員未來(lái)的科研申請(qǐng)和資源配置。這對(duì)科研人員而言，可確保其科研有應(yīng)用價(jià)值；對(duì)實(shí)踐部門而言，可確保成果能服務(wù)于應(yīng)用，提高其綜合化和專業(yè)化治理能力。
李菁，審計(jì)署財(cái)政審計(jì)司審計(jì)師；王蕊，審計(jì)署外交外事審計(jì)局審計(jì)師；萬(wàn)勁波，中國(guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所副研究員
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