三問第三方治理
《國務(wù)院辦公廳關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》）的頒布，標(biāo)志著環(huán)境污染第三方治理在國家層面基本達(dá)成共識(shí)。積極推進(jìn)第三方治理，將進(jìn)一步發(fā)揮環(huán)保領(lǐng)域市場(chǎng)機(jī)制重要作用，提高環(huán)境污染防治水平，加速環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
筆者認(rèn)為，圍繞環(huán)境污染第三方治理，當(dāng)前有3個(gè)問題急需理順。
問題一：第三方治理是新生事物嗎？
目前，有觀點(diǎn)認(rèn)為,環(huán)境污染第三方治理是一種新模式。筆者對(duì)此并不認(rèn)同。其實(shí)，第三方治理模式早已進(jìn)入不同領(lǐng)域。
委托專業(yè)公司幫助工業(yè)企業(yè)開展治理在20世紀(jì)90年代已在全國不少地方推行，江蘇省很多地方工業(yè)園區(qū)及企業(yè)的治理設(shè)施“十二五”期間甚至更早就已委托給第三方統(tǒng)一建設(shè)運(yùn)營；2002年建設(shè)部就出臺(tái)了《關(guān)于加快市政公用行業(yè)市場(chǎng)化進(jìn)程的意見》，催生了城鎮(zhèn)生活污染治理領(lǐng)域BOT、BT、TOT等各種模式；近幾年對(duì)農(nóng)業(yè)面源污染的重視、農(nóng)村連片整治等工作的推行，也使得農(nóng)村生活污水、畜禽養(yǎng)殖污染等開始委托專業(yè)公司治理，比如江蘇省太湖流域很多區(qū)縣將農(nóng)村生活污水委托給一家或幾家公司建設(shè)和運(yùn)營，常州市武進(jìn)區(qū)前兩年就開始試行畜禽養(yǎng)殖廢棄物分散收集集中處置的設(shè)施委托給由第三方治理公司統(tǒng)一建設(shè)和運(yùn)營。
春江水暖鴨先知，地方的實(shí)踐早已領(lǐng)先于國家政策層面。準(zhǔn)確定位、區(qū)別對(duì)待，將影響到國家今后政策走向及不同地區(qū)的差別化要求。因此，不能簡單地給第三方治理貼上新標(biāo)簽，而應(yīng)該在新的形勢(shì)下，賦予第三方治理更多新的內(nèi)涵和要求，明確不同發(fā)展階段的要求。
筆者認(rèn)為，從廣義來看，第三方應(yīng)該是除政府和排污單位外，所有有志于環(huán)保事業(yè)的企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、環(huán)保組織和公民。治理不僅單純指的是環(huán)境污染的治理工作，還包括其他各類環(huán)保相關(guān)事務(wù)以及環(huán)保行為。第三方治理的使命不僅要推進(jìn)環(huán)保產(chǎn)業(yè)的大發(fā)展，更要在不久的將來實(shí)現(xiàn)中國環(huán)保治理結(jié)構(gòu)的根本性扭轉(zhuǎn)，建立一個(gè)政府、企業(yè)和第三方治理三足鼎立的新格局，才能真正實(shí)現(xiàn)全民參與，環(huán)境污染和生態(tài)破壞才能得到根治。
從狹義來看，立足于環(huán)境污染的第三方治理要順應(yīng)不同地區(qū)不同發(fā)展階段要求。在發(fā)達(dá)地區(qū)，第三方治理已經(jīng)步入成熟期，政府應(yīng)該更多地承擔(dān)起提供良好環(huán)境公共服務(wù)的責(zé)任。第三方治理的重點(diǎn)應(yīng)該是政府加大投入，購買環(huán)境服務(wù)，提高環(huán)境質(zhì)量。在欠發(fā)達(dá)地區(qū)，第三方治理正處于起步階段，可能更關(guān)注的是如何吸引社會(huì)資本進(jìn)入，創(chuàng)建良好的市場(chǎng)環(huán)境，尤其要注意總結(jié)吸取其他地區(qū)已有的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，少走彎路。
問題二：第三方治理能否藥到病除？
《意見》出臺(tái)，各方好評(píng)如潮。但這一藥方能否對(duì)癥下藥，藥到病除？
以江蘇為例，早在“十五”期間，江蘇省就推行城鎮(zhèn)污水處理廠、工業(yè)園區(qū)污水處理廠等第三方建設(shè)運(yùn)營，配套建立了“排污者付費(fèi)、第三方治理”的機(jī)制，污水處理費(fèi)提高到保本有利的水平。同時(shí)，建立了《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)招標(biāo)投標(biāo)制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)臨時(shí)接管制度》、《江蘇省城市市政公用事業(yè)特許經(jīng)營市場(chǎng)退出制度》、《江蘇省城鎮(zhèn)污水處理廠運(yùn)行管理考核標(biāo)準(zhǔn)》、《江蘇省污水集中處理設(shè)施環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理辦法》等多項(xiàng)制度，從強(qiáng)化責(zé)任、規(guī)范市場(chǎng)行為、深化價(jià)格與收費(fèi)等多方位加強(qiáng)監(jiān)管。
這些機(jī)制和制度的建立確實(shí)對(duì)污水處理設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)和運(yùn)營管理水平的提高起到了巨大的推進(jìn)作用，但是超標(biāo)排污情況還是屢禁不止。10多年下來，依舊面臨著源頭控制如何到位、污水處理工藝設(shè)計(jì)是否合理、廠網(wǎng)如何匹配、監(jiān)管體系是否健全以及第三方的違法逐利行為如何遏制等一系列難題。
老問題尚未解決，新課題又接踵而至。例如，隨著排放標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，一些城鎮(zhèn)污水處理廠出現(xiàn)因無法控制工業(yè)企業(yè)高負(fù)荷的廢水沖擊而不能穩(wěn)定達(dá)標(biāo)的情況，繼而提出要分質(zhì)分類處理廢水，這將涉及到調(diào)整地區(qū)的污水處理規(guī)劃、工業(yè)布局乃至產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等重大問題。不少地區(qū)還出現(xiàn)了政府組建國資企業(yè)統(tǒng)一回購以前委托給民營企業(yè)建設(shè)運(yùn)營的城鎮(zhèn)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)象。記得10多年前一位民營企業(yè)家曾經(jīng)說過“BOT是先驅(qū)還是先烈”，其實(shí)這種擔(dān)憂至今依然存在。
筆者認(rèn)為，解決這一問題的關(guān)鍵，在于深入推進(jìn)簡政放權(quán)，加快構(gòu)建政府、企業(yè)和第三方治理的三足鼎立。
簡政放權(quán)，不僅是管理權(quán)限從上級(jí)部門下放到下級(jí)部門，更重要的是將政府現(xiàn)有權(quán)力合理地轉(zhuǎn)移和配置給市場(chǎng)和公眾，讓專業(yè)機(jī)構(gòu)幫助政府和企業(yè)做好微觀的具體事務(wù)，讓公眾成為環(huán)保監(jiān)管的“第三只眼”。
要盡量縮小行業(yè)主管部門直接管理的范圍和內(nèi)容，比如，企業(yè)日常自測(cè)、委托監(jiān)測(cè)、監(jiān)督性監(jiān)測(cè)等環(huán)境監(jiān)測(cè)，一般項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)、環(huán)境統(tǒng)計(jì)、排污申報(bào)等環(huán)境管理，以及企業(yè)、城鄉(xiāng)環(huán)境治理工作均可委托給第三方機(jī)構(gòu)開展，只要報(bào)主管部門備案即可。
只有放權(quán)，才能簡政，才能增效，才能真正推動(dòng)第三方治理的蓬勃發(fā)展。但是，簡政放權(quán)需要破釜沉舟的決心和勇氣。
問題三：第三方治理動(dòng)了誰的奶酪？
當(dāng)前中國環(huán)境污染治理領(lǐng)域已形成了一個(gè)龐大的市場(chǎng)，很多地方城鎮(zhèn)污水、工業(yè)廢水、垃圾焚燒、污泥處置等傳統(tǒng)領(lǐng)域市場(chǎng)分割已基本或接近完成，大氣、土壤、農(nóng)業(yè)面源污染等治理領(lǐng)域正群雄逐鹿、大浪淘沙！兑庖姟返膶(shí)施，從國家層面大力推進(jìn)市場(chǎng)競(jìng)爭，打破行業(yè)地區(qū)割據(jù)，加大政策資金等扶持，將會(huì)再次攪動(dòng)江湖，誰的奶酪將會(huì)變化？
毋庸置疑，排污企業(yè)、環(huán)保公司、相關(guān)事業(yè)單位乃至公眾，都將在這一輪重大變化中有所作為。但筆者以為，要做好第三方治理，關(guān)鍵要明確政府的角色定位。政府重心必須轉(zhuǎn)變，把原來運(yùn)動(dòng)員、教練員的角色交還給市場(chǎng)，甚至可以把部分裁判員的權(quán)利讓渡給公眾。因此，政府主管部門將面臨體制變革、職能調(diào)整、權(quán)力轉(zhuǎn)移、責(zé)任明晰等諸多考驗(yàn)。
十八屆三中全會(huì)《決定》明確指出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題仍然是處理好政府和市場(chǎng)關(guān)系，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。2014年12月12日，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上的講話指出，在新形勢(shì)下，“政府推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不能過分依賴財(cái)政和貨幣政策進(jìn)行‘強(qiáng)刺激’，但卻須不時(shí)對(duì)行政管理體制改革進(jìn)行‘強(qiáng)推動(dòng)’，通過簡政放權(quán)、放管結(jié)合，更大激發(fā)市場(chǎng)活力，更多釋放改革紅利”。這一講話闡明了只有通過政府職能全面轉(zhuǎn)變，構(gòu)建新型的政府與市場(chǎng)、政府與社會(huì)關(guān)系，才會(huì)釋放和激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)蘊(yùn)含的巨大活力。
在環(huán)保領(lǐng)域，政府要自我革命，把自己多占的“奶酪”分出去，還給市場(chǎng)和社會(huì)，讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮舉足輕重的作用。同時(shí)，政府還要制定好規(guī)則，及時(shí)彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷，做好引導(dǎo)、服務(wù)和監(jiān)督工作。在放權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)在第三方治理市場(chǎng)失靈的地方有所作為。
首先，完善宏觀調(diào)控職能，做好“引導(dǎo)員”？茖W(xué)規(guī)劃并及時(shí)公布，使企業(yè)和第三方治理機(jī)構(gòu)能清楚所在地區(qū)的近遠(yuǎn)期產(chǎn)業(yè)發(fā)展、工業(yè)布局和環(huán)境保護(hù)等目標(biāo)要求，根據(jù)需求決定環(huán)保對(duì)策。建立健全反映資源稀缺程度、環(huán)境損害成本、市場(chǎng)供求狀況等的資源環(huán)境價(jià)格體系，用價(jià)格機(jī)制促進(jìn)企業(yè)的利益最大化動(dòng)機(jī)與企業(yè)的環(huán)境責(zé)任有機(jī)結(jié)合，引導(dǎo)企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)選擇最適宜的方式治理環(huán)境污染。制定好各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)章制度、管理辦法等，規(guī)范圍繞第三方治理的各種行為，引導(dǎo)其健康良性發(fā)展。
其次，完善社會(huì)服務(wù)職能，做好“服務(wù)員”。健全科學(xué)的環(huán)境監(jiān)測(cè)體系和信息公開制度，確保說清排污總量和環(huán)境質(zhì)量，確保雙方能夠以盡可能低的成本，準(zhǔn)確、及時(shí)獲得市場(chǎng)價(jià)格、技術(shù)能力、經(jīng)營狀況和資質(zhì)信用等信息。培育好第三方治理機(jī)構(gòu)，建立準(zhǔn)入制度、備案制度、信用體系，健全優(yōu)勝劣汰機(jī)制。加大財(cái)政投入，政府要采取服務(wù)外包的方式，購買優(yōu)良的環(huán)境公共產(chǎn)品，提供給公眾。
最后，完善監(jiān)管職能，做好“裁判員”。建立健全有關(guān)法律法規(guī)體系，營造依法行政的良好環(huán)境，保障第三方治理市場(chǎng)的穩(wěn)定與安全。明確市場(chǎng)監(jiān)管，對(duì)違法排污、違規(guī)交易、謊報(bào)信息等行為，查處頻次與范圍要足夠大，懲罰要足夠嚴(yán)。要加強(qiáng)對(duì)第三方機(jī)構(gòu)檢查，一旦發(fā)生違法違規(guī)現(xiàn)象，就清理出市場(chǎng)。建立合理的退出機(jī)制，以環(huán)境質(zhì)量作為衡量危害公共利益、公共安全情形的主要依據(jù)，讓民營資本能安心進(jìn)入市場(chǎng)，保護(hù)第三方治理的積極性。
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