遼寧"灰霾罰單"能否走出治污公平困局
日前，遼寧省對(duì)轄區(qū)內(nèi)8個(gè)城市開(kāi)出5420萬(wàn)元“空氣質(zhì)量考核罰單”，并承諾罰繳資金將全部用于該省藍(lán)天工程。這是遼寧省自2012年出臺(tái)《城市環(huán)境空氣質(zhì)量考核暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《暫行辦法》)以來(lái)，首次開(kāi)出“灰霾罰單”，罰金由省財(cái)政廳直接從下級(jí)城市財(cái)政資金中扣繳。
盡管行動(dòng)果斷，但對(duì)遼寧省做法的質(zhì)疑之聲也不少。爭(zhēng)論的焦點(diǎn)在于地方政府繳納的5000多萬(wàn)元罰款，最終究竟由誰(shuí)來(lái)埋單?
有人認(rèn)為這是在用納稅人的錢(qián)治理企業(yè)造成的污染。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，罰款其實(shí)是財(cái)政資金的一種挪移，財(cái)政資金無(wú)論流向哪里，都是納稅人的貢獻(xiàn)。本來(lái)，當(dāng)?shù)厝罕娋鸵呀?jīng)飽受灰霾之苦，最后竟然還要掏錢(qián)負(fù)擔(dān)這筆罰款。
也有觀點(diǎn)認(rèn)為灰霾罰單并非毫無(wú)意義。作為一種空氣污染治理的機(jī)制探索，有其積極一面。
灰霾罰單的積極意義
上級(jí)政府對(duì)下級(jí)政府開(kāi)環(huán)境罰單，在國(guó)際上有類(lèi)似的先例。在美國(guó)，當(dāng)?shù)胤降沫h(huán)境質(zhì)量不達(dá)標(biāo)時(shí)，聯(lián)邦政府將通過(guò)扣除或減少對(duì)州政府公路建設(shè)的撥款以示懲罰。
美國(guó)1970年修訂的《清潔空氣法案》明確了聯(lián)邦負(fù)責(zé)制定全國(guó)空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，州負(fù)責(zé)制定本州達(dá)標(biāo)方法與時(shí)間表，地方負(fù)責(zé)具體實(shí)行并針對(duì)本地特殊情況對(duì)此進(jìn)行補(bǔ)充的大氣污染防治三級(jí)管理體制。聯(lián)邦政府專(zhuān)設(shè)環(huán)保局進(jìn)行監(jiān)督，并成立空氣質(zhì)量顧問(wèn)委員會(huì)為總統(tǒng)提供決策服務(wù)。環(huán)保局可采用收緊發(fā)放新排放源許可證，終止聯(lián)邦政府公路建設(shè)撥款等多種手段，制裁未按時(shí)提交空氣質(zhì)量管理計(jì)劃、計(jì)劃被否決或執(zhí)行不達(dá)標(biāo)的州。
環(huán)保部原總工程師楊朝飛認(rèn)為，這種做法實(shí)現(xiàn)了中央政府對(duì)地方政府的監(jiān)督和鞭策，遼寧省的做法可以作為一種探索，將來(lái)如何具體實(shí)施，還需實(shí)踐檢驗(yàn)。他表示，雖然罰款實(shí)際上交的是納稅人的錢(qián)，但灰霾的擴(kuò)散，既有企業(yè)生產(chǎn)時(shí)帶來(lái)的污染，也有消費(fèi)者在消費(fèi)過(guò)程中造成的污染，“譬如冬季家家戶(hù)戶(hù)都在取暖，也在消耗能源，所以老百姓既是納稅人，也同時(shí)在消耗能源。大氣污染是這個(gè)城市中所有生產(chǎn)者和消費(fèi)者共同的責(zé)任。”至于貢獻(xiàn)率問(wèn)題，楊朝飛認(rèn)為，雖然企業(yè)對(duì)污染的“貢獻(xiàn)”大，但其上繳的稅收也較多，所以是“基本公平”的。
環(huán)保部政策研究中心主任夏光也同樣持贊成觀點(diǎn)。十八屆三中全會(huì)的《決定》進(jìn)一步明確生態(tài)文明建設(shè)的發(fā)展思路，并提出要進(jìn)一步進(jìn)行制度建設(shè)和創(chuàng)新，夏光認(rèn)為，“灰霾罰單”的機(jī)制可以看做是一種制度創(chuàng)新，在嘗試的過(guò)程中，有不足之處還可以改進(jìn)。
“2012年發(fā)布的《暫行辦法》已經(jīng)明確各項(xiàng)事宜，不是遼寧省環(huán)保廳的隨意行為，顯然政府有關(guān)部門(mén)已經(jīng)與地方有過(guò)溝通，有了提前告知，并非突然襲擊。”夏光說(shuō)。
《暫行辦法》規(guī)定，今后在遼寧，如果一個(gè)城市的二氧化硫或二氧化氮日平均濃度值超標(biāo)0.25倍以上，環(huán)保部門(mén)將對(duì)其實(shí)施20萬(wàn)元罰款。而且，超標(biāo)值遞增還將被加罰。
《暫行辦法》的出臺(tái)是迫于空氣質(zhì)量不達(dá)標(biāo)的壓力。2012年2月，新修訂的《環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》出臺(tái)，據(jù)遼寧省環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)中心預(yù)測(cè)，如果不采取切實(shí)有效的治理和管理措施，遼寧全省僅大連、丹東兩市能夠達(dá)到新標(biāo)準(zhǔn)，主要超標(biāo)污染因子是PM10和PM2.5；诖耍|寧決定在全省范圍內(nèi)提速空氣治理。
《暫行辦法》規(guī)定，遼寧省環(huán)境監(jiān)測(cè)實(shí)驗(yàn)中心負(fù)責(zé)對(duì)各市環(huán)境空氣質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，每月監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)匯總后，于下月5日前上報(bào)省環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)。后者負(fù)責(zé)核定有關(guān)市每月空氣質(zhì)量考核罰繳資金總額，于每月15日前將上月考核結(jié)果和罰繳總額通報(bào)各有關(guān)市政府，同時(shí)抄送省財(cái)政部門(mén)。罰繳資金由省財(cái)政部門(mén)在年終結(jié)算時(shí)一并扣繳，由省政府統(tǒng)籌用于全省大氣污染聯(lián)防聯(lián)控工作。
“從效果來(lái)看，至少讓被罰的城市的行政長(zhǎng)官面子無(wú)光，有一定的觸動(dòng)作用。也讓地方領(lǐng)導(dǎo)人明白，對(duì)自己的考核不僅有上級(jí)，也有老百姓。罰款相關(guān)信息的公布一方面能讓老百姓了解到自己所在轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量在全省的排名，也利于公眾對(duì)政府改善民生計(jì)劃的監(jiān)督。特別是人大代表等應(yīng)啟動(dòng)質(zhì)詢(xún)機(jī)制，進(jìn)一步促進(jìn)地方政府加大環(huán)境治理的力度。”夏光說(shuō)。
他也表示，從財(cái)政安排上看，罰款有利于調(diào)整財(cái)政支出結(jié)構(gòu)。“因?yàn)榱P款明確投到藍(lán)天工程，解決環(huán)境問(wèn)題，只要沒(méi)有流失和浪費(fèi)，反而增加了環(huán)境投入。并且罰款屬于財(cái)政資金，所有權(quán)是政府，政府有權(quán)支配。”至于質(zhì)疑“花納稅人的錢(qián)，沒(méi)有觸及到污染企業(yè)”，夏光認(rèn)為這種擔(dān)心沒(méi)有必要，“被罰了錢(qián)的政府肯定會(huì)往下找，目標(biāo)指向那些不達(dá)標(biāo)的企業(yè)，或者對(duì)污染貢獻(xiàn)大的企業(yè)。”
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