PPP項(xiàng)目支出將納入財(cái)政預(yù)算占比也有要求
自去年8月31日～今年1月23日密集出臺(tái)14份與PPP相關(guān)的文件后，財(cái)政部近日印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》。據(jù)了解，此次出臺(tái)的《指引》不僅規(guī)定了PPP項(xiàng)目全生命周期過(guò)程的財(cái)政支出責(zé)任，包括股權(quán)投資、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼、風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)、配套投入等；還詳細(xì)規(guī)定了PPP項(xiàng)目支出預(yù)算和能力評(píng)估。
業(yè)界認(rèn)為，這份文件與業(yè)界期待已久的“物有所值”（VFM）文件地位同等重要，可以幫助論證PPP項(xiàng)目“能不能干”。
PPP項(xiàng)目財(cái)政支出納入預(yù)算統(tǒng)籌安排，解決長(zhǎng)期受詬病的地方政府支付信用問(wèn)題，是對(duì)投資人的重要安慰
《指引》第二十四條規(guī)定，財(cái)政承受能力評(píng)估包括財(cái)政支出能力評(píng)估以及行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估。財(cái)政支出能力評(píng)估是根據(jù)PPP項(xiàng)目預(yù)算支出責(zé)任，評(píng)估PPP項(xiàng)目實(shí)施對(duì)當(dāng)前及今后年度財(cái)政支出的影響。行業(yè)和領(lǐng)域均衡性評(píng)估是根據(jù)PPP模式適用的行業(yè)和領(lǐng)域范圍，以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要和公眾對(duì)公共服務(wù)的需求，平衡不同行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目，防止某一行業(yè)和領(lǐng)域PPP項(xiàng)目過(guò)于集中。
對(duì)此，大岳咨詢總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，《指引》對(duì)無(wú)效投資有抑制作用，能推動(dòng)公共產(chǎn)品價(jià)格的調(diào)整。其中，財(cái)政承受能力論證的結(jié)論分為“通過(guò)論證”和“未通過(guò)論證”。“通過(guò)論證”的項(xiàng)目，各級(jí)財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)在編制年度預(yù)算和中期財(cái)政規(guī)劃時(shí)，將項(xiàng)目財(cái)政支出責(zé)任納入預(yù)算統(tǒng)籌安排。“未通過(guò)論證”的項(xiàng)目，則不宜采用PPP模式。
“只要通過(guò)PPP財(cái)政承受能力評(píng)估就直接進(jìn)入預(yù)算，這是對(duì)投資人的重要安慰，有利于PPP的推進(jìn)。”他說(shuō)。
E20研究院執(zhí)行院長(zhǎng)薛濤也表示，《指引》將PPP支付費(fèi)用納入政府公共預(yù)算，試圖解決長(zhǎng)期受詬病的地方政府支付信用問(wèn)題。行業(yè)和領(lǐng)域平衡性評(píng)估也是PPP項(xiàng)目未來(lái)能夠健康發(fā)展的基礎(chǔ)。
然而，隨著PPP的中心地位再次得到強(qiáng)化，地方政府將面臨新一輪PPP政策理解培訓(xùn)及執(zhí)行的考驗(yàn)。北京君合律師事務(wù)所合伙人劉世堅(jiān)認(rèn)為，《指引》的要求可能暴露政策要求與項(xiàng)目實(shí)際需求的差距，這意味著需要第三方咨詢機(jī)構(gòu)發(fā)揮作用。
此前，財(cái)政部已經(jīng)發(fā)布《關(guān)于征集政府和社會(huì)資本合作（PPP）專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的公告》，面向社會(huì)征集專業(yè)咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)作用，提高PPP項(xiàng)目開(kāi)發(fā)、實(shí)施質(zhì)量與效率。
北京資略律師事務(wù)所合伙人徐向東提醒，財(cái)政能力能否承受與“物有所值”評(píng)價(jià)不同，一定是由政府決定的，而不是由咨詢機(jī)構(gòu)決或?qū)＜以u(píng)出來(lái)的，咨詢機(jī)構(gòu)的作用只是提供各種情況下的財(cái)務(wù)模型。
PPP項(xiàng)目占公共預(yù)算比例不超過(guò)10%，規(guī)范不顧實(shí)際財(cái)力、盲目上PPP項(xiàng)目的地方政府
按照《指引》要求，每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過(guò)10%。省級(jí)財(cái)政部門可根據(jù)本地實(shí)際情況，因地制宜確定具體比例，并報(bào)財(cái)政部備案，同時(shí)對(duì)外公布。
“如果單從新增項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，10%的比例偏高的；诋(dāng)前的存量以及政府平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型、債務(wù)置換等現(xiàn)象，只要涉及到PPP項(xiàng)目都會(huì)占到額度。綜合考慮，10%的額度應(yīng)該是一個(gè)相對(duì)合理的區(qū)間。”劉世堅(jiān)認(rèn)為，政策執(zhí)行過(guò)程中要避免預(yù)算的“一刀切”。
而徐向東介紹說(shuō)，這一比例已經(jīng)比今年2月21日財(cái)政部發(fā)布的《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引（征求意見(jiàn)稿）》中增加了5%，同時(shí)給予各地政府一定的裁量權(quán)。
“這個(gè)投資規(guī)模并不低，設(shè)定10%的上限是為了規(guī)范那些不顧實(shí)際財(cái)力、盲目上PPP項(xiàng)目的地方政府。因?yàn)楝F(xiàn)在通過(guò)使用者付費(fèi)就能覆蓋成本并給投資者以合理回報(bào)的項(xiàng)目越來(lái)越少，更多的是需要‘政府付費(fèi)’或者‘可行性缺口補(bǔ)助’的項(xiàng)目，這些都需要財(cái)政資金的投入，如果盲目上PPP項(xiàng)目，運(yùn)作不好的，會(huì)形成政府的隱形債務(wù)。”他說(shuō)。
根據(jù)今年兩會(huì)預(yù)算，中央一般公共預(yù)算支出約為2.5萬(wàn)億元，地方一般公共支出預(yù)算（含中央轉(zhuǎn)移支付部分合計(jì)）約14.5萬(wàn)億元。地方14萬(wàn)億的“總盤子”，如果其10%，即1.4萬(wàn)億。而薛濤預(yù)測(cè)，直接依賴政府補(bǔ)貼拉動(dòng)的PPP新設(shè)項(xiàng)目約為3萬(wàn)億。
下一步，《物有所值評(píng)價(jià)指引》的出臺(tái)，將與前期財(cái)政部發(fā)布的PPP操作指南、PPP合同指南等政策，構(gòu)成渾然一體、系統(tǒng)化的PPP操作指導(dǎo)文件，整個(gè)PPP運(yùn)作的基本規(guī)范性文件也將成型。
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