改善水環(huán)境還需清除哪些攔路虎？
4月16日，國務院印發(fā)《水污染防治行動計劃》的消息甫一發(fā)布，立即引發(fā)社會關(guān)注。同一天，部分省級人大常委會有關(guān)負責人和全國31個省區(qū)市人大環(huán)資委負責人在全國人大會議中心開展座談討論，就各地水污染防治面臨的新情況進行交流，并對水污染防治法提出修改建議。
1984年5月11日，水污染防治法由六屆全國人大常委會第五次會議通過，自1984年11月1日起施行。1996年5月15日，八屆全國人大常委會第十九次會議對這部法律作了修改。2008年2月28日，十屆全國人大常委會第三十二次會議再次進行了修訂。目前，國務院已經(jīng)正式推出《水污染防治行動計劃》（以下簡稱“水十條”），水污染防治法新一輪的修改完善正加速提上議事日程。
全國人大常委會法工委的有關(guān)負責人表示，為了從制度上更有效地應對水污染防治的新任務和新要求，水污染防治法的修改列入了十二屆全國人大常委會立法規(guī)劃。有關(guān)部門已經(jīng)開展了前期研究工作。
誰來統(tǒng)一監(jiān)督各方落實責任？
“河流或者湖泊都是一個整體，不可能分類管理、局部修復。”討論中，多名代表對水污染防治法的修改發(fā)表意見時強調(diào)，要理順體制機制、增強統(tǒng)一監(jiān)督。
長期以來，除了地域分割，各政府部門的“九龍治水”也給綜合治理帶來了困難：水利部門緊盯水資源短缺，建設(shè)部門注重市政給排水管網(wǎng)，國土資源部門側(cè)重管地下水，環(huán)保部門更多是控制達標排放……
吉林省人大環(huán)資委副主任委員車黎明認為，現(xiàn)行水污染防治法對政府各部門環(huán)保職責的設(shè)定過于寬泛和模糊，存在流域管理和區(qū)域管理沖突等問題。比如，現(xiàn)行法律規(guī)定環(huán)保、水利等行政部門和流域機構(gòu)都可以對地面水體的水環(huán)境質(zhì)量進行監(jiān)測，造成職責交叉重疊，隊伍各自為戰(zhàn)，監(jiān)測數(shù)據(jù)、信息發(fā)布也不盡相同。他提出應進一步明確水污染防治相關(guān)部門職責，建議對不同部門的具體職責進行整合區(qū)分，解決環(huán)境管理中重復建設(shè)和資源浪費問題。
有關(guān)專家認為，“水十條”中每個條款之后都附有具體牽頭落實部門和參與部門，每項工作落實到相應的部門，包括誰牽頭、誰參與、誰負責，職責權(quán)限相對明晰，與以往行政規(guī)定有很大的不同，可謂最大的亮點。或?qū)䦟^去“九龍治水”時代，各部門推諉塞責、爭權(quán)奪利的現(xiàn)象起到改善作用。
過去，污染主體單一、利益格局簡單、政治把控力強，各個政府部門要想單獨管好環(huán)境污染較為容易。如今，面對日益嚴峻的水污染防治形勢，監(jiān)管邊界依舊模糊，如果相關(guān)部門各自為政，甚至出現(xiàn)爭權(quán)、卸責等問題，就會成為“有水皆污”的“幫兇”。
浙江省人大環(huán)資委副主任委員趙玲建議，明確環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理的方式和程序。“從立法角度，環(huán)保部門雖被法律賦予‘對環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理’的職責，但并未有具體的法律規(guī)范為環(huán)保部門設(shè)置明確的、可實施的統(tǒng)一監(jiān)督管理方式和程序，其他負有環(huán)境保護監(jiān)管職責的部門往往存在缺位的現(xiàn)象，難以凝成共識，形成合力，建議在修改中明確統(tǒng)一監(jiān)督管理的方式和程序。”她說。
有專家指出，目前環(huán)境保護監(jiān)督乏力的根源在于體制問題。1998年之前，對全國環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理職能，是通過國務院環(huán)境保護委員會這一機構(gòu)行使的，體制上是比較順的。1998年機構(gòu)改革撤銷了國務院環(huán)境保護委員會，環(huán)境保護監(jiān)督職能的行使失去了體制保障。作為國務院直屬機構(gòu)的環(huán)境保護部，在新設(shè)的環(huán)境保護部際會議中與其他成員地位平等，難以對國務院組成部門行使監(jiān)督職能，作為環(huán)境保護部下屬司局級參公單位的區(qū)域環(huán)保督查派出機構(gòu)，難以對省級政府進行有效監(jiān)督。
剛剛推出的“水十條”已經(jīng)明確：“加強對地方人民政府和有關(guān)部門環(huán)保工作的監(jiān)督，研究建立國家環(huán)境監(jiān)察專員制度。”“各有關(guān)部門要認真按照職責分工，切實做好水污染防治相關(guān)工作。環(huán)境保護部要加強統(tǒng)一指導、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，工作進展及時向國務院報告。”多位代表建議通過水污染防治法的修改，進一步在法律層面上強化環(huán)境保護部的監(jiān)督職能，特別是要明確這項制度的地位和監(jiān)督范圍、手段，從而確保各個部門、各級政府對“水十條”的落實效果。
條塊分割，如何管好一江水？
“雖然現(xiàn)有法律法規(guī)對流域管理有一定授權(quán)，但在實際工作中，涉及跨省的、需要流域?qū)用鎱f(xié)調(diào)的事項很難推進。”不少與會代表一致認為，各地政府“各管一段”的做法，面對流動的水有些“力不從心”。
“沿長江的220多個城市生活污水及工業(yè)廢水都排入長江，但污染治理上是‘各人自掃門前雪’。沿江各地開發(fā)的時候也都從自己的經(jīng)濟利益出發(fā)，很少從長江水生態(tài)環(huán)境的系統(tǒng)性保護來考慮。另外長江上、中、下游地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的階段不一樣，環(huán)境保護要求也就存在差異性。比如江蘇已經(jīng)進入城市化中后期，如果拿相應的環(huán)保標準去要求上游地區(qū)，上游地區(qū)是做不到的。”江蘇省人大環(huán)資委的有關(guān)代表認為，當前流域管理主要面臨3對矛盾，一是在水污染的流動性與環(huán)境污染防治的行政分割性之間，二是在局部開發(fā)的盲目性與流域生態(tài)保護的整體性之間，三是在區(qū)域發(fā)展的階段性與環(huán)境保護的協(xié)同性之間。他認為，這3對矛盾只有通過國家層面統(tǒng)一立法才能破除。
重慶市人大城建環(huán)保委主任委員張遠林提出：“新《環(huán)保法》第20條規(guī)定，國家建立跨行政區(qū)域的重點區(qū)域、流域環(huán)境污染和生態(tài)破壞聯(lián)合防治協(xié)調(diào)機制，實行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一的防治措施。在水污染防治法的修改中，應細化‘四個統(tǒng)一’的要求。”
車黎明在談到吉林省水污染防治工作存在的問題時坦言，受資金短缺影響，部分重點治污工程未能如期開工建設(shè)。據(jù)了解，吉林省“十二五”期間加大了重點流域水污染工程建設(shè)力度，規(guī)劃總投資達171億元，目前國家到位資金為11億元，僅占規(guī)劃總投資的6%。吉林受限于本省經(jīng)濟原因，雖多方籌措資金仍難以滿足需要。
對此，他表示：“目前的水環(huán)境管理體制是各負其責，缺乏流域上下游的協(xié)同管理。2011年，財政部和環(huán)境保護部出臺了新安江流域水環(huán)境補償試點實施方案，由中央財政和安徽、浙江共同設(shè)立水環(huán)境補償基金，額度為每年5億元。如果河流出省水質(zhì)沒有達到要求，上游省份給予下游省份一定的污染賠償。如果河流出省水質(zhì)達到要求，下游省份從彌補上游發(fā)展的角度給予上游省份一定補償。這一試點工作起到了很好的示范和帶動效應，建議盡快完善推廣，協(xié)調(diào)吉、黑，吉、遼共同建立省際流域生態(tài)補償機制，促進上下游經(jīng)濟、環(huán)境均衡發(fā)展。”
江蘇省人大常委會環(huán)資城建委主任夏鳴介紹說，在開展水環(huán)境保護執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)，界定流域各行政區(qū)域水環(huán)境保護責任是依法治污的關(guān)鍵。為此，江蘇省人大常委會在制定長江水污染防治等條例中，創(chuàng)立了上下游水質(zhì)交接責任制和補償制度。凡上下游交接斷面水質(zhì)未達到控制目標的責任地區(qū)政府，必須向受害的下游地區(qū)政府作出經(jīng)濟補償。根據(jù)這一規(guī)定，江蘇省政府制定了水環(huán)境區(qū)域雙向補償辦法和實施細則，目前對省控66個斷面實行“誰達標、誰受益、誰超標、誰補償”，補償資金由省財政代扣。
趙玲對此表示認同，她建議水污染防治法應增加生態(tài)保護補償制度和交接斷面水質(zhì)考核制度。“浙江省自2009年開始，實施交接斷面水質(zhì)考核制度，有力地促進了環(huán)境保護工作。建議修法增加這項制度，明確交接斷面考核結(jié)果與生態(tài)省建設(shè)考核掛鉤、與市縣政府領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價掛鉤、與建設(shè)項目環(huán)評和水資源論證審批掛鉤、與安排生態(tài)環(huán)保財力轉(zhuǎn)移支付和經(jīng)濟獎罰掛鉤。同時，新《環(huán)保法》中已建立了生態(tài)保護補償制度，建議水污染防治法中增加相應內(nèi)容，與之配套，并作進一步細化。”
她還提到，在水環(huán)境綜合治理過程中，涉及大量無主污染物的治理，根據(jù)國家相關(guān)法律，應當實施行政代處置，建議在修改時增加相關(guān)條款，給予政策支持，加強行政代處置能力建設(shè)。
地方立法到底有沒有必要？
座談會上，夏鳴介紹說，江蘇在實施“環(huán)保優(yōu)先”方針中，將環(huán)境立法優(yōu)先列在10項工作的首位。江蘇省人大常委會把水環(huán)境保護立法放在突出位置，先后制定了《太湖水污染防治條例》、《長江水污染防治條例》、《通榆河水污染防治條例》、《內(nèi)河水域船舶污染防治條例》、《湖泊保護條例》、《保護飲用水源決定》等專項法規(guī)。2007年，太湖藍藻爆發(fā)污染飲用水源事件發(fā)生后，省人大常委會及時啟動修訂太湖條例的程序，實行最嚴格的環(huán)境標準、最嚴密的監(jiān)控體系、最嚴厲的懲治手段，成為我國流域水環(huán)境保護最嚴厲的地方性法規(guī)。
在多年探索長江水污染防治的基礎(chǔ)上，江蘇正積極呼吁沿江11省、市建立聯(lián)防聯(lián)治機制。
在去年的全國“兩會”上，由江蘇省人大常委會副主任張艷領(lǐng)銜、61名全國人大代表聯(lián)名，向全國人民代表大會提出“盡快制定《長江水污染防治法》”的議案，受到大會主席團的高度重視，被列為大會3號議案。去年，全國人大環(huán)資委牽頭辦理了這一議案，明確表示要盡快起草長江水污染防治法。
夏鳴建議，盡快制定《中華人民共和國長江流域水環(huán)境保護法》。他表示，隨著國家和沿江各地各類長江開發(fā)戰(zhàn)略的實施，產(chǎn)業(yè)向沿江集聚，城鎮(zhèn)向沿江靠近，人口向沿江集中。長江水資源占全國的三分之一，沿江城市數(shù)占全國的三分之一，長江承接的納污量占全國的污水排放總量的三分之一。長江流域經(jīng)濟總量占據(jù)“半壁江山”。長江作為中華民族“母親河”的戰(zhàn)略地位日益凸顯，然而，長江承載的污染負荷與日俱增，生態(tài)環(huán)境退化不斷加劇。“建議全國人大環(huán)資委按照去年10月份在湖北召開的長江立法議案辦理會議的精神，加快起草長江流域水環(huán)境保護法，啟動國家立法程序。”
剛剛出臺的“水十條”提出，完善法規(guī)標準，健全法律法規(guī)，各地可結(jié)合實際，起草地方性防治法規(guī)。
有專家在接受采訪時表示，由于自然環(huán)境先天存在較大的差異，導致環(huán)境問題產(chǎn)生的原因和解決的方法、步驟有所不同，國家、區(qū)域、省（自治區(qū)）環(huán)境立法不能完全采用統(tǒng)一立法方式，對各地市具體的環(huán)境保護進行全面規(guī)范。國家制定的適用于全國范圍的環(huán)境法，只能從宏觀和普遍意義上，最大可能地為我國環(huán)境保護提供最基本的法律依據(jù)，而非常具體的環(huán)境保護工作，則需要地方結(jié)合本地客觀環(huán)境條件立法。
在水污染防治立法地方化方面，省一級已有探索。比如湖北省制定的《漢江流域水污染防治條例》，山西省制定的《桃河流域水污染防治條例》，湖南省制定的《湘江流域水污染防治條例》等。
地方條例將國家法律的原則性和地方實際的特殊性結(jié)合起來，從而使對環(huán)境的保護和對污染的治理能做到因地制宜。
嚴格執(zhí)法，應從哪里入手？
“控制污染物排放、加大違法打擊力度，監(jiān)測是基礎(chǔ)。如果對企業(yè)排污情況不了解，總量控制、執(zhí)法監(jiān)察等措施均無法開展。只有充分了解環(huán)境現(xiàn)狀和監(jiān)管對象，才能科學地采取相應對策。”有代表提出加強監(jiān)測能力建設(shè)。
車黎明建議，修改水污染防治法時應當明確將社會化環(huán)境監(jiān)測機構(gòu)納入環(huán)保部門監(jiān)管范圍。“環(huán)境監(jiān)測社會化是傳統(tǒng)行政監(jiān)測發(fā)展?jié)M足不了快速增長的社會需求所導致的。盡管環(huán)境保護部近幾年開展了環(huán)境監(jiān)測社會化改革試點工作，但由于法律依據(jù)不充分，地方環(huán)保部門很難放開試點。建議明確社會化監(jiān)測機構(gòu)開展水環(huán)境質(zhì)量及水污染物排放監(jiān)測的法律地位，并將其納入環(huán)保部門監(jiān)管范圍。”他說。
而浙江、重慶的代表一致建議刪除現(xiàn)行水污染防治法中關(guān)于限期治理的規(guī)定。“新《環(huán)保法》加大了對違法排污的懲處力度，如行政強制措施、按日計罰、限產(chǎn)停產(chǎn)、行政拘留等，已無限期治理制度。水污染防治法部分條款需作相應修改。”趙玲說。
張遠林解釋說，按照新《環(huán)保法》和《限期治理管理辦法》（環(huán)保部令第6號）有關(guān)規(guī)定，排污單位限期治理期間也不得超標和超總量排放水污染物，因此，限期治理條款已無存在的必要，建議刪除。
在浙江省人大環(huán)資委提交的對水污染防治法的修改建議中，記者看到還有“明確作為計罰依據(jù)的排污費基數(shù)”、“賦予斷電斷水斷氣等強制手段”等內(nèi)容。
據(jù)了解，水污染防治法第73條、第74條的處罰依據(jù)是當事人應繳納的排污費，但不同當事人應繳納排污費情況有很大不同，并且是一個動態(tài)的過程，實踐中難以算清，大部分案件存在證據(jù)不足或難以形成證據(jù)鏈，因此有代表建議直接明確處罰基數(shù)，利于執(zhí)法。
對排污者拒不履行政府及相關(guān)部門作出的責令停產(chǎn)、停業(yè)、關(guān)閉和停產(chǎn)整治等決定繼續(xù)違法生產(chǎn)的，為遏制其繼續(xù)排污的行為，建議法律賦予縣級以上人民政府可以作出停止或限制向排污單位供水、供電、供氣的決定；并明確供水、供電、供氣部門的配合責任，增強執(zhí)法剛性。
有代表還提出，實踐中，排污者未經(jīng)環(huán)評審批或未經(jīng)驗收擅自投入生產(chǎn)、使用的情況較多，但目前法律僅對其中一項違法行為作出較為明確的處罰規(guī)定，對兩個違法行為并存的卻未有相應禁止性規(guī)定和罰責；對排污者采取其他規(guī)避監(jiān)管方式排放水污染物的，未有罰責；對檢查中時常發(fā)現(xiàn)排污者雨水口有超標排放現(xiàn)象，但難以查明是否因不正常使用治污設(shè)施導致的，也難以有合適的條款加以適用，建議對上述行為增加相應條款，堵塞違法漏洞。
同時，有代表認為水污染防治法起訴期限要與行政訴訟法的規(guī)定相統(tǒng)一。目前規(guī)定，對處罰決定不服的，明確15日內(nèi)向法院起訴，與行政訴訟法規(guī)定的期限不一致，建議統(tǒng)一。
飲用水源保護尚存哪些困惑？
張遠林提到，水污染防治法中雖然規(guī)定了“國家建立飲用水水源保護區(qū)制度。飲用水水源保護區(qū)分為一級保護區(qū)和二級保護區(qū)；必要時，可以在飲用水水源保護區(qū)外圍劃定一定區(qū)域作為準保護區(qū)。”但沒有就飲用水水源作分級管理，建議修改時建立飲用水水源地分級管理制度。
“一是保護區(qū)的劃分。集中式飲用水水源地保護區(qū)的劃分由市、區(qū)（縣）政府組織編制劃分方案，報。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府批準實施；分散式飲用水水源地應定義為未達到集中式飲用水水源地條件但具備集中供水設(shè)施、具有一定供水規(guī)模的飲用水水源地，其保護范圍的劃分可由市、區(qū)（縣）政府批準實施。二是飲用水源環(huán)境管理，按照‘一級政府、一級事權(quán)、權(quán)責對等’的原則，農(nóng)村分散式水源地由各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府實行屬地管理，做到機構(gòu)落實，人員落實，經(jīng)費落實，責任落實。”他說。
河南省人大常委會環(huán)資工委主任王群表示，應進一步明確飲用水水源準保護區(qū)是否屬于飲用水水源保護區(qū)。“水污染防治法第5章中對飲用水水源保護區(qū)內(nèi)的行為進行了明確規(guī)定，但是對飲用水水源準保護區(qū)是否屬于飲用水水源保護區(qū)沒有明確的界定。”
由于道路交通、天然氣管線、石油管線、河道整治等事關(guān)國計民生且不排放污染物的項目受地形地物地貌等條件制約，不可避免地需要穿越飲用水水源一級保護區(qū)。但是受第58條第一款“禁止在飲用水水源一級保護區(qū)內(nèi)新建、改建、擴建與供水設(shè)施和保護水源無關(guān)的建設(shè)項目”制約，這些項目的建設(shè)存在法律障礙。建議在修改水污染防治法時，充分考慮民生工程的需求。
王群說：“修改水污染防治法時，應明確在飲用水水源保護區(qū)劃定前就存在的企業(yè)搬遷、關(guān)閉的補償政策。第58條第一款和第59條第一款都要求已建成的項目進行拆除或關(guān)閉。但由于這些項目在飲用水水源保護區(qū)劃定之前就已存在，且辦理了各項合法手續(xù)，若對這些項目進行拆除或關(guān)閉，政府理應給予一定的補償。”
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