常紀(jì)文：《大氣污染防治法》（修訂草案）的若干修改建議
一、立法目的的修改
立法目的體現(xiàn)立法的基本理念和措施安排的價(jià)值追求，它具有全面性、總綱性、針對(duì)性和指導(dǎo)性四個(gè)特點(diǎn)。《大氣污染防治法》(修訂草案)的立法目的(第1條)存在如下三個(gè)方面的問題，需要解決。
一是響應(yīng)中央綠色化發(fā)展的要求，把修訂草案第1條中的“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展”改為“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)綠色化發(fā)展”。
二是在修訂草案第1條中加上“建設(shè)生態(tài)文明”的內(nèi)容。因?yàn)樯鷳B(tài)文明是對(duì)現(xiàn)行生產(chǎn)和生活方式的反思和轉(zhuǎn)變，是一種新的文明。如果把生態(tài)文明的建設(shè)納入立法目的，那么法律在其后可以對(duì)工作思路、法律制度、法律機(jī)制、法律責(zé)任，如企業(yè)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變、公眾參與的擴(kuò)大、公眾生活方式的改變等，進(jìn)行補(bǔ)充或者修改。
三是由于中國目前的大氣污染既有點(diǎn)源的局部污染，也有各行各業(yè)產(chǎn)生的大氣污染物經(jīng)過復(fù)合或者疊加導(dǎo)致的區(qū)域大氣污染，因此應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)區(qū)域大氣污染控制的目的，建議在修訂草案第1條中加上“保護(hù)和提高區(qū)域大氣質(zhì)量”的內(nèi)容。
二、立法體例的理順
立法體例的建設(shè)必須符合邏輯。而修訂草案第五章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”和修訂草案第六章“重污染天氣應(yīng)對(duì)”內(nèi)容有交叉的地方，難以區(qū)分開來，建議把修訂草案第六章變成修訂草案第五章的最后一節(jié)。另外，按照環(huán)境保護(hù)立法體例的設(shè)計(jì)慣例，可以考慮把修訂草案第三章“大氣污染防治的監(jiān)督管理”放在修訂草案第七章“法律責(zé)任”之前，標(biāo)題名稱改為“大氣污染防治的管理和監(jiān)督”。這樣，可以克服本章內(nèi)容的行政性色彩，為把屬于共治范疇的社會(huì)參與和監(jiān)督內(nèi)容納入進(jìn)去留下立法空間。
三、防治策略的調(diào)整
防治策略是最近幾年各部門立法形成的潮流，一般放在適用范圍之后，展現(xiàn)立法目的實(shí)現(xiàn)途徑、步驟和方式！洞髿馕廴痉乐畏ā(修訂草案)的防治策略(修訂草案第2條)存在如下兩個(gè)方面的問題，需要解決。
一是“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持規(guī)劃先行”，改為“應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持空間管控、多規(guī)合一，堅(jiān)持規(guī)劃先行”，強(qiáng)調(diào)國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地開發(fā)利用規(guī)劃和環(huán)境保護(hù)規(guī)劃合一，形成一張藍(lán)圖，把環(huán)境因素作為區(qū)域開發(fā)和利用的約束性因素。多個(gè)規(guī)劃如果不強(qiáng)制性合一或者相互融合，把環(huán)境要求揉到其他規(guī)劃之中，環(huán)境保護(hù)規(guī)劃永遠(yuǎn)是橡皮圖章，環(huán)境保護(hù)工作永遠(yuǎn)被動(dòng)。
二是建議圍繞空氣質(zhì)量目標(biāo)管理和實(shí)際大氣環(huán)境容量、實(shí)時(shí)排放流量控制相結(jié)合的模式開展管制，如總量控制指標(biāo)的分配按年分配，沒有考慮大氣環(huán)境的實(shí)時(shí)質(zhì)量、實(shí)時(shí)容量和大氣污染物的實(shí)時(shí)排放流量。為此，可以考慮建立動(dòng)態(tài)的、細(xì)化符合大氣環(huán)境實(shí)時(shí)管理的排污許可證管理制度。為此，建議在修訂草案第2條“推行區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”之后加上“采取空氣質(zhì)量目標(biāo)管理和實(shí)際大氣環(huán)境容量、實(shí)時(shí)排放流量控制相結(jié)合的方式”。
四、行動(dòng)計(jì)劃的地位明確
本修訂草案第3條專門規(guī)定了規(guī)劃制度,第62規(guī)定：“國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門會(huì)同國務(wù)院有關(guān)部門、國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府，根據(jù)重點(diǎn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和大氣環(huán)境承載能力，制定重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治行動(dòng)計(jì)劃”，提到了行動(dòng)計(jì)劃。目前，針對(duì)大氣污染防治國務(wù)院制定了“大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃”，針對(duì)水污染防治國務(wù)院制定了“水污染防治行動(dòng)計(jì)劃”，針對(duì)土壤污染防治國務(wù)院也要制定“土壤污染防治和土壤生態(tài)修復(fù)行動(dòng)計(jì)劃”。關(guān)于行動(dòng)計(jì)劃的性質(zhì)以及行動(dòng)計(jì)劃與法律、規(guī)劃的關(guān)系，學(xué)界的爭(zhēng)議目前很大，國內(nèi)環(huán)境規(guī)劃界于2015年4月就曾在微信群中進(jìn)行激烈的爭(zhēng)論。如果說行動(dòng)計(jì)劃屬于規(guī)劃，它們卻有考核和追責(zé)的規(guī)定，又不像規(guī)劃;如果說是行政法規(guī)性文件，而它們又主要是工作部署。而且這些行動(dòng)計(jì)劃與現(xiàn)行環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和大氣、水等領(lǐng)域的專項(xiàng)規(guī)劃又有重復(fù)和沖突的地方。因此，急需在《大氣污染防治法》里把它們的關(guān)系理順。否則，《大氣污染防治法》的部分條款在實(shí)施中可能被架空。
五、監(jiān)管體制的補(bǔ)充和創(chuàng)新
在我國，環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持政府主導(dǎo)和政府負(fù)責(zé)，因此建立科學(xué)、有效的監(jiān)管體制是環(huán)境保護(hù)措施得以實(shí)施、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的重要保證！洞髿馕廴痉乐畏ā(修訂草案)的監(jiān)管體制(修訂草案第5條)存在如下四個(gè)方面的問題，需要解決。
一是大氣污染防治措施，應(yīng)當(dāng)包括大氣污染與人體健康的關(guān)系監(jiān)測(cè)、研究，包括環(huán)境基準(zhǔn)的研究和制定，包括疾病的診治等，這些都和衛(wèi)生部門有關(guān)系，而修訂草案中沒有明確規(guī)定，建議把衛(wèi)生部門的職責(zé)補(bǔ)上。
二是增加地方政府規(guī)定部門職責(zé)及其考核的內(nèi)容。“水十條”在每個(gè)工作任務(wù)的后面，都加了一個(gè)括號(hào)，規(guī)定哪個(gè)部門負(fù)責(zé)，哪個(gè)部門參與，這樣為考核和追責(zé)奠定了職責(zé)基礎(chǔ)！洞髿馕廴痉乐畏ā沸抻啿莅傅5條管理體制可以借鑒此經(jīng)驗(yàn)。
三是規(guī)定經(jīng)濟(jì)綜合主管部門的職責(zé)，其一，因?yàn)楹暧^調(diào)控對(duì)于解決目前的區(qū)域性大氣污染，至關(guān)重要，所以既應(yīng)考慮污染具體監(jiān)管的體制建設(shè)，還應(yīng)考慮宏觀調(diào)控的體制建設(shè).事實(shí)上，行使監(jiān)管職責(zé)的部門有三類：一類是行政綜合協(xié)調(diào)的環(huán)境保護(hù)部門;一類是直接監(jiān)管污染防治的各部門;還有一類是行使宏觀調(diào)控職責(zé)的經(jīng)濟(jì)綜合主管部門。所以，有必要補(bǔ)上。
四是環(huán)境監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，無論是環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)還是污染源排放數(shù)據(jù)，以前都存在不同程度的造假現(xiàn)象。為保證監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確、可靠和可比性，建議由國家投資建設(shè)獨(dú)立的不屬于環(huán)境保護(hù)部門的國家環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，并統(tǒng)一發(fā)布全國大氣環(huán)境質(zhì)量狀況信息，防止環(huán)境保護(hù)部門在監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)上弄虛作假的現(xiàn)象。
六、權(quán)利義務(wù)的全面配置
權(quán)利和義務(wù)是環(huán)境保護(hù)立法的核心，全面、科學(xué)、公平地配置權(quán)力和義務(wù)是《大氣污染防治法》修訂應(yīng)當(dāng)注意的問題。在權(quán)利義務(wù)配置(修訂草案第7條)方面，建議對(duì)修訂草案做如下修改：
一是將“企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)采取有效措施，防止、減少大氣污染，對(duì)所造成的損害依法承擔(dān)責(zé)任”中的“損害”改為“損害和妨礙、危害”，這樣面寬一些，有利于保護(hù)因?yàn)榄h(huán)境污染威脅而利益受損人群的權(quán)益保護(hù)。
二是將“排放大氣污染物的企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任。”改為“排放大氣污染物或者可能造成大氣污染事故的企業(yè)事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)建立環(huán)境保護(hù)責(zé)任制度，明確單位負(fù)責(zé)人和相關(guān)人員的責(zé)任”。這樣可以規(guī)范一些氯氣等危險(xiǎn)性大氣物質(zhì)因?yàn)榘踩a(chǎn)事故而釋放。這也說明，《大氣污染防治法》的修訂應(yīng)當(dāng)和2014年修正的《安全生產(chǎn)法》在責(zé)任制方面和事故應(yīng)急方面的制度應(yīng)當(dāng)相匹配。
七、聯(lián)防聯(lián)控的法律創(chuàng)新
區(qū)域大氣污染問題的解決需要聯(lián)合防治。如何細(xì)化聯(lián)合防治的體制制度和機(jī)制，區(qū)分各自的責(zé)任，開展區(qū)域監(jiān)督，在中國缺乏經(jīng)驗(yàn)，需要認(rèn)真思考。在重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治(修訂草案第五章)的體制制度和機(jī)制方面，《大氣污染防治法》(修訂草案)存在如下三個(gè)方面的問題，需要按照促進(jìn)區(qū)域協(xié)同發(fā)展的要求，予以解決：
一是源解析是弄清各區(qū)域污染底數(shù)、分清區(qū)域污染責(zé)任的基礎(chǔ)性工作。沒有源解析，談區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治，是不公平和科學(xué)的。
二是跨區(qū)域的大氣污染防治體制和機(jī)制規(guī)定不足，建議增加以下內(nèi)容：“跨區(qū)域的大氣污染防治工作，由共同的上級(jí)人民政府統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督，必要時(shí)建立區(qū)域大氣環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)大氣污染防治工作。”如果有可能，建立區(qū)域之間的協(xié)商體制和社會(huì)監(jiān)督監(jiān)督體制，特別是司法監(jiān)督體制。
三是國務(wù)院環(huán)境保護(hù)主管部門和國家大氣污染防治重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以組織有關(guān)部門開展聯(lián)合執(zhí)法、區(qū)域執(zhí)法、交叉執(zhí)法。
八、法律制度和機(jī)制的細(xì)化和創(chuàng)新
中國的環(huán)境保護(hù)法律目前存在一個(gè)共同的問題，即規(guī)定總體過于原則，給執(zhí)法部門以很大的自由裁量權(quán)。在反腐的影響下，很多部門目前不愿意多干活，不愿意再享受以前那樣的自由裁量權(quán)。因此《大氣污染防治法》的修改應(yīng)當(dāng)借此東風(fēng)，改變立法模式，能夠細(xì)化的細(xì)化，能夠制約的制約、能創(chuàng)新的創(chuàng)新，不用再遵循以前實(shí)施法律一般借助條例的慣例。
在《大氣污染防治法》(修訂草案)一審時(shí)，一些專家和常委會(huì)委員認(rèn)為，《大氣污染防治法》的修訂草案是《環(huán)境保護(hù)法》的簡(jiǎn)單重復(fù)和簡(jiǎn)單細(xì)化，沒有新意。對(duì)于《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的一些基本制度和機(jī)制，應(yīng)結(jié)合大氣污染防治的特殊性，予以細(xì)化和創(chuàng)新。
如能解決上述問題，修訂后的《大氣污染防治法》，可以說是史上最嚴(yán)《環(huán)境保護(hù)法》的細(xì)化、深化和超越，既體現(xiàn)立法修改的必要性和針對(duì)性，又體現(xiàn)立法規(guī)定的時(shí)代性和特色性，實(shí)現(xiàn)十八屆三中全會(huì)提出的“用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境”目的。
九、法律責(zé)任和法律救濟(jì)的創(chuàng)新
在環(huán)境侵權(quán)法律責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)有生態(tài)損失的賠償！董h(huán)境保護(hù)法》為了促進(jìn)立法銜接，在第64條規(guī)定：“因污染環(huán)境和破壞生態(tài)造成損害的，應(yīng)當(dāng)依照《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》的有關(guān)規(guī)定承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。”而《侵權(quán)責(zé)任法》只規(guī)定了人身和財(cái)產(chǎn)損失，沒有規(guī)定生態(tài)損失的賠償。因此，立法沒有銜接好，出現(xiàn)了有漏洞。關(guān)于生態(tài)損失的賠償，2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》做了創(chuàng)新性規(guī)定，予以了認(rèn)可。為此，本次修改《大氣污染污染防治法》應(yīng)當(dāng)解決這一問題。
在環(huán)境民事公益訴訟的訴訟請(qǐng)求方面，《環(huán)境保護(hù)法》第58條規(guī)定：“對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合下列條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟”，并沒有明確提起的訴訟是行為限制、禁止之訴還是損害賠償之訴，或者二者兼有。2015年《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》做了重新，規(guī)定可以提起損害賠償之訴。這一明確或者創(chuàng)新需要得到《大氣污染防治法》修訂的認(rèn)可。如果《大氣污染防治法》修訂認(rèn)可了，還要規(guī)定損害賠償資金有誰來監(jiān)管的問題。
在環(huán)境民事公益訴訟的知情權(quán)保障方面，立法也存在互相不貫通的問題。本次修改《大氣污染污染防治法》，應(yīng)當(dāng)放寬《信息公開條例》的信息公開條件。
對(duì)于停業(yè)關(guān)閉的行政責(zé)任，環(huán)境保護(hù)部2014年12月制定了《環(huán)境保護(hù)主管部門實(shí)施限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治辦法》，規(guī)定“生產(chǎn)經(jīng)營業(yè)務(wù)涉及基本民生、公共利益的”，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)予以處罰，可以不予實(shí)施停產(chǎn)整治。對(duì)于集中供熱等涉及民生的城市基礎(chǔ)設(shè)施運(yùn)營企業(yè)超標(biāo)排污，如污染不是很嚴(yán)重，《大氣污染防治法》修訂時(shí)可以規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門有權(quán)罰款，不宜實(shí)施停產(chǎn)整治;也可以規(guī)定由當(dāng)?shù)卣杏嘘P(guān)單位托管，進(jìn)行環(huán)保改造。
另外，現(xiàn)行環(huán)境法律法規(guī)規(guī)定的行政法律責(zé)任大都是報(bào)應(yīng)性的，缺乏教育性的。對(duì)于環(huán)境違法單位，還可以借鑒日本和我國臺(tái)灣地區(qū)的做法，嘗試設(shè)置強(qiáng)制環(huán)境違法者接受環(huán)境法制教育的法律責(zé)任。為了使環(huán)境違法者認(rèn)真學(xué)習(xí)環(huán)境法制，授權(quán)環(huán)境保護(hù)部制定《違法單位和個(gè)人學(xué)習(xí)環(huán)境法制課程規(guī)劃》，規(guī)定課程的設(shè)置、學(xué)習(xí)時(shí)間和順序等。
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