土壤治理：誰(shuí)為遺留污染埋單
:“大氣十條”、“水十條”相繼公布實(shí)施后，“土十條”(《土壤污染防治行動(dòng)計(jì)劃》)也即將上報(bào)國(guó)務(wù)院。
《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》記者觀察，由于土壤污染的環(huán)境違法行為屢禁不止，近期，環(huán)境保護(hù)部、工業(yè)和信息化部、國(guó)土資源部等部門密集出臺(tái)相關(guān)文件，加大防治和懲處力度。
5月21日，環(huán)保部發(fā)出對(duì)騰格里沙漠地區(qū)存在的環(huán)境污染問題掛牌督辦的通知，42家企業(yè)被點(diǎn)名。
國(guó)家有關(guān)土壤污染治理的思路也日趨清晰。
在日前環(huán)保部宣傳教育中心舉辦的政策對(duì)話會(huì)上，環(huán)保部政策法規(guī)司法規(guī)處副處長(zhǎng)李靜云透露，在“土十條”中，將學(xué)習(xí)和借鑒美國(guó)超級(jí)基金法的經(jīng)驗(yàn);環(huán)境保護(hù)部原核安全總工程師楊朝飛表示，土壤污染防治不僅要建立嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任追究制度，也要建立相應(yīng)的基金。
超級(jí)基金法何來
多年前，美國(guó)遇到了這樣一件事情。
紐約州拉夫運(yùn)河(TheLoveCanal)是為修建水電站挖成的一條運(yùn)河。20世紀(jì)40年代干涸被廢棄，后被一家名為胡克的化學(xué)工業(yè)公司購(gòu)買作為傾倒工業(yè)廢棄物的場(chǎng)地。
上世紀(jì)50年代，胡克公司將充斥著有毒廢棄物的運(yùn)河填埋后轉(zhuǎn)贈(zèng)給當(dāng)?shù)卣。此后，這一區(qū)域被發(fā)展為居住區(qū)。
從上世紀(jì)70年代開始，當(dāng)?shù)鼐用裉貏e是兒童、孕婦等人群不斷出現(xiàn)疾病征兆，孕婦流產(chǎn)、嬰兒畸形、癌癥等病癥的發(fā)病率居高不下。相關(guān)資料顯示，1974年至1978年，拉夫運(yùn)河小區(qū)出生的孩子56%有生理缺陷，孕婦流產(chǎn)率與入住前相比增加了300%。
1978年，時(shí)任美國(guó)總統(tǒng)卡特宣布這一地區(qū)進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，10個(gè)區(qū)的950戶家庭撤離。
當(dāng)局隨后展開調(diào)查，最終將罪魁禍?zhǔn)祖i定在運(yùn)河中傾倒的工業(yè)廢棄物。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，胡克公司共向運(yùn)河傾倒了2萬(wàn)多噸含有二口惡英、苯等致癌物質(zhì)的工業(yè)垃圾。
到1980年，美國(guó)政府花費(fèi)了4500萬(wàn)美元搬遷居民、健康檢查和環(huán)境研究，紐約州花費(fèi)69億美元進(jìn)行污染治理和生態(tài)修復(fù)。
拉夫運(yùn)河事件引發(fā)美國(guó)社會(huì)對(duì)環(huán)境健康問題的深刻反思，社會(huì)輿論對(duì)政府加強(qiáng)污染治理和環(huán)境修復(fù)的呼聲日益高漲。1980年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過了《環(huán)境應(yīng)對(duì)、賠償和責(zé)任綜合法》，該法案因其中的環(huán)保超級(jí)基金(SuperFund)而聞名，因此，通常被稱為“超級(jí)基金法”。
環(huán)保部宣傳教育中心主任賈峰介紹，超級(jí)基金法一個(gè)鮮明的特點(diǎn)就是“溯及既往”，對(duì)造成土壤污染的責(zé)任方進(jìn)行終身追責(zé)。同時(shí)建立超級(jí)基金，經(jīng)費(fèi)來源于國(guó)內(nèi)生產(chǎn)石油和進(jìn)口石油產(chǎn)品稅、化學(xué)品原料稅及環(huán)境稅，上述稅收全部進(jìn)入超級(jí)基金的托管基金，然后按每年的實(shí)際需要進(jìn)行撥款。
超級(jí)基金法是美國(guó)污染場(chǎng)地管理框架中最為全面的規(guī)范污染場(chǎng)地修復(fù)的法律。它主要是針對(duì)“歷史遺留”污染場(chǎng)地，特別是工業(yè)危廢填埋場(chǎng)、露天化工廢物傾倒場(chǎng)地和回收利用拆解場(chǎng)地。
賈峰介紹，美國(guó)對(duì)污染相對(duì)較輕的場(chǎng)地進(jìn)行簡(jiǎn)單治理，并列入綜合環(huán)境反應(yīng)、賠償和責(zé)任信息系統(tǒng)(CERCLIS)，而污染嚴(yán)重的場(chǎng)地將被列入國(guó)家優(yōu)先污染場(chǎng)地名錄(NPL)。
估算結(jié)果顯示，上世紀(jì)70年代，美國(guó)全境大概有65萬(wàn)塊涉及環(huán)境污染的場(chǎng)地。經(jīng)過修復(fù)，目前美國(guó)境內(nèi)涉及危險(xiǎn)物質(zhì)釋放并污染的場(chǎng)地減少到4.4萬(wàn)個(gè)。
厘清歷史遺留污染
“美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我們非常重要。”李靜云對(duì)記者說，1970年美國(guó)有了清潔空氣法，1972年有了清潔水法，1982年美國(guó)的土壤法出臺(tái)，中國(guó)的歷程跟美國(guó)基本是一致的。
去年4月，環(huán)境保護(hù)部、國(guó)土資源部聯(lián)合發(fā)布了《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》。公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)土壤總的點(diǎn)位超標(biāo)率為16.1%，其中輕微、輕度、中度和重度污染點(diǎn)位比例分別為11.2%、2.3%、1.5%和1.1%。
其中，耕地點(diǎn)位超標(biāo)率近20%，也就是說，全國(guó)五分之一的耕地是受到污染的。從污染物超標(biāo)情況看，鎘、汞、砷、銅、鉛、鉻、鋅、鎳8種無機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率分別為7%、1.6%、2.7%、2.1%、1.5%、1.1%、0.9%、4.8%;六六六、滴滴涕、多環(huán)芳烴3類有機(jī)污染物點(diǎn)位超標(biāo)率分別為0.5%、1.9%、1.4%。
“全國(guó)土壤環(huán)境狀況總體不容樂觀，部分地區(qū)土壤污染較重，耕地土壤環(huán)境質(zhì)量堪憂，工礦業(yè)廢棄地土壤環(huán)境問題突出。”公報(bào)稱。
2012年，環(huán)保部、工信部、國(guó)土資源部和住建部聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于保障工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地再開發(fā)利用環(huán)境安全的通知》介紹，隨著我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整的深入推進(jìn)，大量工業(yè)企業(yè)被關(guān)停并轉(zhuǎn)、破產(chǎn)或搬遷，騰出的工業(yè)企業(yè)場(chǎng)地作為城市建設(shè)用地被再次開發(fā)利用。但一些重污染企業(yè)遺留場(chǎng)地的土壤和地下水受到污染，環(huán)境安全隱患突出。
環(huán)保部調(diào)查顯示，華南地區(qū)部分城市有50%的耕地遭受鎘、砷、汞等有毒重金屬和石油類有機(jī)物污染;長(zhǎng)江三角洲地區(qū)有的城市連片的農(nóng)田受多種重金屬污染，致使10%的土壤基本喪失生產(chǎn)力。
“如不采取有力措施，今后一段時(shí)期內(nèi)中國(guó)土壤污染加重的趨勢(shì)將難以扭轉(zhuǎn)，土壤污染將成為影響公眾健康與社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。”環(huán)保部副部長(zhǎng)李干杰日前表示，“若放任不管，一些地方吃住將成問題。”
李干杰介紹，在土壤污染防治工作中，“吃”和“住”，即農(nóng)用地和建設(shè)用地土壤污染防治，是兩個(gè)工作重點(diǎn)。
環(huán)保部調(diào)查發(fā)現(xiàn)，工礦企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中排放的廢氣、廢水、廢渣是造成其周邊土壤污染的主要原因，汽車尾氣排放也能導(dǎo)致交通干線兩側(cè)土壤鉛、鋅等重金屬和多環(huán)芳烴污染。
李干杰說，與大氣、水和廢棄物污染等不同，土壤污染很難通過感官察覺，從產(chǎn)生到出現(xiàn)問題通常會(huì)滯后較長(zhǎng)的時(shí)間。而且，污染物在土壤中遷移、擴(kuò)散和稀釋相對(duì)比較慢，污染物容易在土壤中不斷累積而超標(biāo)，這也造成了土壤污染具有非常強(qiáng)的地域性。
“重金屬對(duì)土壤的污染基本上是不可逆轉(zhuǎn)的過程，許多有機(jī)化學(xué)物質(zhì)的污染也需要較長(zhǎng)的時(shí)間才能降解。”李干杰說。
誰(shuí)為清理污染承擔(dān)責(zé)任
環(huán)保部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2010年以來，僅中央財(cái)政資金就有16.48億元用于土壤污染治理。但這種拿納稅人的錢為污染企業(yè)處理“后事”的做法，顯然不公平。
賈峰介紹，超級(jí)基金或聯(lián)邦政府可向任何一個(gè)能夠找到的污染責(zé)任人追索全部治理費(fèi)用。而且這種責(zé)任事實(shí)上是一種無限責(zé)任，即如果有關(guān)責(zé)任方無力負(fù)擔(dān)其根據(jù)法律規(guī)定應(yīng)當(dāng)償付的污染清理費(fèi)用和損害賠償費(fèi)用，則任何對(duì)其控股或參股的組織和個(gè)人均可成為追責(zé)的對(duì)象。
污染者有錢但不愿意修復(fù)土壤怎么辦?賈峰介紹，超級(jí)基金法一般情況下有兩種選擇：由污染的產(chǎn)生者、污染的責(zé)任人自己來承擔(dān)清理的責(zé)任，自己組織隊(duì)伍，制訂方案，進(jìn)行清理，環(huán)保部門進(jìn)行監(jiān)督;另一個(gè)選擇是環(huán)保部門依照授權(quán)代為執(zhí)行，錢從超級(jí)基金來。
“第一種選擇和第二種選擇成本最高相差2倍。”賈峰舉例說，如果一個(gè)企業(yè)認(rèn)了，自己處理花100萬(wàn)元就可以完成，但如果由政府來處理，可能要花300萬(wàn)元。
誰(shuí)為土壤污染承擔(dān)責(zé)任?恐怕不僅僅是企業(yè)。賈峰介紹，按照美國(guó)超級(jí)基金法，責(zé)任人的范圍非常廣泛。
楊朝飛認(rèn)為，土壤污染防治必須建立嚴(yán)格的環(huán)境責(zé)任追究制度。
在環(huán)保部生態(tài)司司長(zhǎng)莊國(guó)泰看來，對(duì)于土壤污染防治“越早越好”。
莊國(guó)泰解釋說，按照“1∶10∶100”的資金投入比例，如果預(yù)防性投入1萬(wàn)元，有土壤污染風(fēng)險(xiǎn)就需要投入10萬(wàn)元，最終污染治理需要投入100萬(wàn)元。
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