大氣污染防治法深改鏡鑒 力推廢氣治理有法可依
去年底，《大氣污染防治法(修訂草案)》(以下簡(jiǎn)稱草案)提交十二屆全國(guó)人大常委會(huì)審議。這是2000年以來(lái)的首次修訂，加之近年來(lái)對(duì)四面“霾”伏的擔(dān)憂，人們自然對(duì)之期望甚高。如今，修訂過(guò)程中的草案正在傾聽全社會(huì)關(guān)于大氣污染防治的聲音。
有輿論認(rèn)為，當(dāng)前，中國(guó)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控規(guī)范體系建設(shè)仍存在兩大問(wèn)題，一是現(xiàn)行的《環(huán)境保護(hù)法》和《大氣污染防治法》缺乏與其他能源法規(guī)在能源污染控制方面的銜接;二是缺乏現(xiàn)行環(huán)境法律的明確規(guī)范和指引。
在國(guó)外，通過(guò)立法、修法治理大氣污染的國(guó)家不在少數(shù)。它們中有的將中央制定的大氣污染防治法規(guī)置于“頂層位置”，協(xié)調(diào)地方機(jī)構(gòu)與相關(guān)部門共同治污，有的則將法規(guī)不斷細(xì)化與延伸，力圖實(shí)現(xiàn)大氣污染治理“無(wú)死角”。
美加州大氣法完善：永無(wú)止境
幾十年前，洛杉磯煙霧事件曾舉世震驚。這起公害事件在喚醒公眾環(huán)保意識(shí)同時(shí)，也推動(dòng)了美國(guó)空氣污染防治的立法進(jìn)程。
在加州，區(qū)域大氣污染防治立法過(guò)程與監(jiān)管機(jī)構(gòu)建設(shè)可以說(shuō)是同步進(jìn)行的。其中，加州地區(qū)的空氣污染防治立法中包含大量強(qiáng)行性立法規(guī)定，如空氣質(zhì)量計(jì)劃、加州空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)制度、機(jī)動(dòng)車排放及燃油標(biāo)準(zhǔn)等制度，但同時(shí)也有依賴市場(chǎng)機(jī)制的區(qū)域清潔空氣激勵(lì)市場(chǎng)項(xiàng)目。
1955年是加州空氣污染防治史上劃時(shí)代的一年。這一年，美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)聯(lián)邦第一部空氣污染防治法《1955聯(lián)邦空氣污染控制法》，為空氣污染研究和防治技術(shù)提供支持，并對(duì)聯(lián)邦和州的任務(wù)進(jìn)行分工。同年，加州在洛杉磯設(shè)立海灣地區(qū)空氣質(zhì)量管理區(qū)，負(fù)責(zé)管理轄區(qū)內(nèi)以工廠為主的固定性大氣污染源。加州還在洛杉磯建立了第一家專門監(jiān)控機(jī)動(dòng)車廢氣污染的機(jī)構(gòu)。
確認(rèn)機(jī)動(dòng)車是洛杉磯光化學(xué)煙霧事件罪魁禍?zhǔn)缀，加州通過(guò)立法明確管理區(qū)權(quán)責(zé)，1959年成立機(jī)動(dòng)車污染控制協(xié)會(huì)，1966年頒布《馬爾福德空氣資源法案》，組建加州空氣資源局。該機(jī)構(gòu)不僅繼承其前身機(jī)動(dòng)車污染控制協(xié)會(huì)和空氣衛(wèi)生局的職能，負(fù)責(zé)全州境內(nèi)以機(jī)動(dòng)車為主的移動(dòng)性污染源，而且還是加州大氣污染防治的統(tǒng)管協(xié)調(diào)部門。加州空氣資源局的成立，標(biāo)志著以空氣管理區(qū)為轄區(qū)固定性污染源主管，以空氣資源局統(tǒng)管協(xié)調(diào)的區(qū)域大氣污染防治監(jiān)管機(jī)構(gòu)體系初步建成。
加州空氣資源局一直致力于系統(tǒng)化地處理由機(jī)動(dòng)車造成的嚴(yán)重空氣污染問(wèn)題，其關(guān)注重點(diǎn)放在機(jī)動(dòng)車排放和燃油標(biāo)準(zhǔn)上，目前加州機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)幾乎是當(dāng)今世界上最嚴(yán)格的。實(shí)踐也證明了這也是最為有效的機(jī)動(dòng)車污染控制措施。
1960年，美國(guó)政府制定頒布《1960聯(lián)邦機(jī)動(dòng)車法》，旨在研究機(jī)動(dòng)車輛造成空氣污染的應(yīng)對(duì)策略。同年，加州成立機(jī)動(dòng)車污染控制委員會(huì)，其主要職能是檢測(cè)在加州出售的汽車配件是否符合要求及檢驗(yàn)汽車排廢量。1966年，加州制定并頒布了第一部《機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)》，這比聯(lián)邦政府出臺(tái)的標(biāo)準(zhǔn)早兩年。
隨后，加州空氣資源局在1969年制定了加州第一部包括總懸浮顆粒物、光化學(xué)氧化劑、二氧化硫、二氧化氮和一氧化碳共五項(xiàng)指標(biāo)的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，而此時(shí)美國(guó)《全國(guó)空氣環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》還未出臺(tái)。
進(jìn)入上世紀(jì)70年代，加州大氣污染治理一直面臨著人口和經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)的巨大挑戰(zhàn)。而與此同時(shí)，空氣污染防治進(jìn)程坎坷曲折，充斥著利益紛爭(zhēng)。
1977年《清潔空氣法》將各地達(dá)到國(guó)家空氣指標(biāo)時(shí)間整體推遲到1980年，洛杉磯地區(qū)所在的南部海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)，卻于1982年向美國(guó)環(huán)境保護(hù)局申明，至少需要20年才能使轄區(qū)內(nèi)臭氧濃度達(dá)到國(guó)家相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。美國(guó)環(huán)境保護(hù)局批準(zhǔn)了這份執(zhí)行計(jì)劃后，隨即引起眾多環(huán)保主義者不滿，他們?cè)?984年對(duì)美國(guó)環(huán)保局和南部海岸空氣質(zhì)量管理區(qū)提起訴訟。經(jīng)過(guò)四年審理，美國(guó)環(huán)保局最終為難以達(dá)到大氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)重新制定要求。
“空氣質(zhì)量戰(zhàn)略”統(tǒng)領(lǐng)英國(guó)治污
空氣污染古已有之。對(duì)英國(guó)來(lái)說(shuō)，早在邁入工業(yè)化時(shí)代之前，英國(guó)就曾面臨煙霧污染問(wèn)題。1952年，倫敦發(fā)生了震驚國(guó)際的霧霾事件，持續(xù)5天的重度空氣污染造成4000多人死亡，這使得英國(guó)政府不得不采用律令等手段防控污染。
不過(guò)，法律的制定和修訂是一個(gè)各方博弈的過(guò)程，來(lái)自工商業(yè)界的阻力不可小覷，尤其對(duì)于環(huán)境立法，還要進(jìn)行大量的前期調(diào)研與評(píng)估，因此，立法過(guò)程自然不會(huì)輕松。在倫敦?zé)熿F事件使得空氣污染成為眾矢之的以后，時(shí)任首相哈羅德·麥克米蘭仍然堅(jiān)稱：“應(yīng)將大量的經(jīng)濟(jì)方面的問(wèn)題也考慮在內(nèi)”。后來(lái)，英國(guó)有調(diào)查表明，空氣污染造成的經(jīng)濟(jì)損失遠(yuǎn)大于空氣治理的成本，這時(shí)英國(guó)的決策者才如夢(mèng)方醒，開始認(rèn)真考慮采取行動(dòng)應(yīng)對(duì)。1956年，英國(guó)頒布《清潔空氣法》，空氣質(zhì)量立法由此才逐步成型。
時(shí)代在發(fā)展，人們對(duì)空氣污染的認(rèn)識(shí)在不斷深入，相關(guān)法條也隨之完善。
英國(guó)最早的空氣質(zhì)量立法主要針對(duì)煙霧污染，但煙霧污染絕非空氣污染的全部問(wèn)題。汽車時(shí)代的來(lái)臨，也使得大氣主要污染源發(fā)生變化，為適應(yīng)新的環(huán)保要求，英國(guó)議會(huì)對(duì)空氣質(zhì)量立法進(jìn)行了多次修訂，并制定了配套的環(huán)保法律，從能源、交通、環(huán)保等不同的角度協(xié)調(diào)防治大氣污染。
從1997年起，英國(guó)開始發(fā)布《全國(guó)空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》(從2000年起改稱《英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》，以下簡(jiǎn)稱《空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》)，并每隔幾年修訂一次，總結(jié)大氣污染防控的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，為地方政府提供行動(dòng)指南，探索新的大氣保護(hù)目標(biāo)。
《空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》由英國(guó)環(huán)境、食品和農(nóng)業(yè)事務(wù)部協(xié)同英國(guó)各地方政府有關(guān)部門共同制定，已成為協(xié)調(diào)英國(guó)各地區(qū)、各部門、各行業(yè)共同應(yīng)對(duì)空氣質(zhì)量問(wèn)題的綱領(lǐng)性文件。英國(guó)最新版《空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》指出：“因?yàn)榭諝馕廴颈举|(zhì)上是超越邊界的，因此有必要制定該戰(zhàn)略，將英國(guó)不同地方的共同目標(biāo)確立下來(lái)。”
同樣，大氣污染也不是單獨(dú)一個(gè)部門能夠解決的問(wèn)題，因此各部門通力合作就顯得尤其重要。英國(guó)《空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》對(duì)此也多有涉及。例如，根據(jù)英國(guó)政府現(xiàn)有的機(jī)構(gòu)設(shè)置，環(huán)保、交通、能源與氣候變化有三個(gè)不同的政府部門(分別為環(huán)境、食品和農(nóng)業(yè)事務(wù)部，交通部以及能源與氣候變化部)負(fù)責(zé)，如果各部門各自為戰(zhàn)，勢(shì)必陷入混亂，《空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》將這三個(gè)部門的相關(guān)政策、法令和目標(biāo)一一厘定，圍繞大氣保護(hù)制定出一份總的方針，這樣各部門的協(xié)調(diào)與合作自然可以暢通很多。
英國(guó)是歐盟的成員國(guó)，不僅要考慮其內(nèi)部各地區(qū)的協(xié)調(diào)問(wèn)題，也要考慮英國(guó)與歐盟其它成員國(guó)的協(xié)作。因此，《空氣質(zhì)量戰(zhàn)略》會(huì)同時(shí)梳理與英國(guó)有關(guān)的國(guó)際性、全國(guó)性和地方性政策與立法。就具體條文來(lái)說(shuō)，英國(guó)大氣防治相關(guān)立法對(duì)宏觀、中觀、微觀等不同層面的問(wèn)題都有較為詳細(xì)的規(guī)定。
《大氣法》修訂應(yīng)落實(shí)公眾“綠色權(quán)”
從公布的《大氣污染防治法(修訂草案)》來(lái)看，此次《大氣污染防治法》的修改在重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治、將排放總量控制和排污許可由“兩控區(qū)”擴(kuò)展到全國(guó)、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化等方面亮點(diǎn)頻現(xiàn)，回應(yīng)了人們的關(guān)切。然而，不可否認(rèn)，草案與社會(huì)各界的預(yù)期仍有差距。不少環(huán)保官員、公益組織負(fù)責(zé)人等向記者反映，《大氣法》還應(yīng)該在三方面加以改進(jìn)。
一方面，修法需體現(xiàn)綠色化思路。
2015年3月召開的中共中央政治局會(huì)議提出，當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，要按照黨中央決策部署，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)各方面和全過(guò)程，協(xié)同推進(jìn)新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和綠色化。
需要注意的是，作為一種全新理念，綠色化不僅是生產(chǎn)方式，也是生活方式，更是一種價(jià)值取向，這是對(duì)當(dāng)下社會(huì)乃至人心的全方位“綠色涂抹”。
一位不愿具名的環(huán)保執(zhí)法官員認(rèn)為，在這一思路啟發(fā)下，《大氣污染防治法》的視野應(yīng)該更開闊一些。要跳出“防治”說(shuō)“防治”，加強(qiáng)對(duì)人們綠色理念的引領(lǐng)。“修訂草案中已經(jīng)出現(xiàn)了相關(guān)條款，但還可以再豐富一些。”;還要對(duì)污染不僅要“罰”，更要“治”。
另一方面，要增加條款與新《環(huán)保法》對(duì)接。
新《環(huán)保法》中有一大亮點(diǎn)，這就是“信息公開和公眾參與”。一位環(huán)境公益組織負(fù)責(zé)人直言，作為環(huán)境領(lǐng)域的基本法，新《環(huán)保法》雖然拿出一章來(lái)專門論述信息公開和公眾參與，但難免過(guò)于原則性，而這就需要《大氣法》這樣的單行法來(lái)彌補(bǔ)，把公眾獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利落到實(shí)處。
不僅如此，《大氣污染防治法》還需增強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控的系統(tǒng)性和可實(shí)施性。
區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控是近年來(lái)與霧霾斗爭(zhēng)的有效辦法，在草案中也有專門一章提及重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治。但一些學(xué)者認(rèn)為還需增強(qiáng)其系統(tǒng)性和可實(shí)施性。
國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)常紀(jì)文說(shuō)，應(yīng)當(dāng)借修訂《大氣污染防治法》的契機(jī)，建立點(diǎn)面結(jié)合、區(qū)域和行業(yè)管理相結(jié)合的新型大氣環(huán)境管理體系！洞髿馕廴痉乐畏ā窇(yīng)當(dāng)為《氣候變化應(yīng)對(duì)法》的制定留下接口！洞髿馕廴痉乐畏ā窇(yīng)該打破現(xiàn)有的以區(qū)域和行業(yè)為對(duì)象的分割管理模式，促成環(huán)境污染整體防治和生態(tài)環(huán)境整體保護(hù)的一體化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和布局;并通過(guò)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境保護(hù)區(qū)域一體化的措施，從更大的范圍優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，優(yōu)化管理和人力資源配備，優(yōu)化自然資源配置，統(tǒng)籌環(huán)境保護(hù)工作。
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