聽專家權威完整一次性解析:"大氣十條"、"水十條"、環(huán)保"十三五"規(guī)劃
4月16日，國務院發(fā)布《水污染防治行動計劃》(以下簡稱“水十條”)。這是繼2013年9月出臺的《大氣污染防治行動計劃》(以下簡稱“大氣十條”)之后，國務院出臺的第二個環(huán)保行動計劃，是新一屆政府的第二個環(huán)保行動計劃綱領。
同時，《土壤污染治理行動計劃》近日已由環(huán)保部提交至國務院審議，預計今年年內或明年初將會出臺。
站在“十二五”的收官之年，我們應當如何從深化改革的角度評價已經出臺的“大氣十條”和“水十條”，建言即將出臺的“土十條”?這對于制定更加富有改革精神的的環(huán)保“十三五”規(guī)劃，完善現有的環(huán)境法律、法規(guī)及標準，理順、創(chuàng)新環(huán)境管理體制機制，都具有十分重要的意義。
中國科學院科技政策與管理科學研究所所長王毅強調指出，“我們要建設生態(tài)文明，目前馬上進行環(huán)境大部制改革還存在一定困難，但是也要嘗試進行體制機制創(chuàng)新。”
他認為，“既然單憑過去我們慣用的由地方和部門組成的聯席工作會議制度難以發(fā)揮理想作用，那么我們在區(qū)域污染控制上應當尋找新的突破口，嘗試設立環(huán)境管理的區(qū)域(流域)派出機構，構建區(qū)域(流域)環(huán)境綜合管理體系，統籌區(qū)域大氣污染防治和流域水污染防治。”
“大氣十條”2014年效果顯著問：“大氣十條”從2013年9月實施至今，已有一年半的時間過去，您如何評價“大氣十條”的實施效果?
從環(huán)保部門提供的數據來看，“大氣十條”在三大重點區(qū)域的實施效果還是非常不錯的。
根據環(huán)保部的統計，2014年，我國京津冀、長三角、珠三角三大重點區(qū)域省份PM2.5濃度較2013年均出現不同程度下降。其中，在京津冀地區(qū)，北京2014年PM2.5年均濃度為85.9微克/立方米，較2013年下降4%;天津2014年PM2.5年均濃度為83微克/立方米，較2013年下降13.5%;河北2014年PM2.5年均濃度為95微克/立方米，較2013年下降12%。在長三角地區(qū)，上海2014年PM2.5年均濃度為52微克/立方米，較2013年下降16.1%;江蘇2014年PM2.5年均濃度為66微克/立方米，較2013年下降9.6%;浙江2014年PM2.5年均濃度為53微克/立方米，較2013年下降13.1%。在珠三角地區(qū)，廣東9城市2014年PM2.5年均濃度為42微克/立方米，較2013年平均下降10.6%。
在上述7個省區(qū)中，北京PM2.5年均濃度的降幅最低，未能達到2014年年初預定的下降5%的目標。除北京之外，其余地區(qū)的PM2.5年均濃度降幅都很大，均在10%以上。
上述結果說明“大氣十條”的實施成果顯著，我們要穩(wěn)固這樣的成果，防止它在接下來幾年的反彈。如果按照這樣的治理速度下去，“大氣十條”確定的空氣質量改善目標是可以實現的。
當然，也有人懷疑上述減排成績的真實性。為什么京津冀三省市的PM2.5年均濃度下降幅度如此懸殊?天津和河北的數據會不會有水分?由于目前還沒有充分的依據，也只能是保持必要的懷疑而已。但無論如何，分析減排的貢獻因素和成本效益是必要的，比如是否對經濟減速產生一定影響，以及所花費的代價和產生的社會成本等。
治霾目標需科學、可達問：盡管河北2014年的減排成績非常不錯，但河北仍計劃加壓加碼，制定《河北省大氣污染深入治理三年(2015-2017)行動方案》(以下簡稱《行動方案》)。對此，您怎么看?
根據河北省長張慶偉在河北省十二屆人大三次會議上的政府工作報告，2014年河北的PM2.5、PM10、二氧化硫、一氧化碳、二氧化氮、臭氧平均濃度分別下降了12%、13.2%、25.7%、16.7%、5.9%和13.7%，超額完成國家下達任務。盡管2014年的減排成績喜人，但目前河北整體減排壓力依然巨大。環(huán)保部今年公布的2014年環(huán)境狀況質量公報，空氣質量相對較差的10個城市分別是保定、邢臺、石家莊、唐山、邯鄲、衡水、濟南、廊坊、鄭州和天津，其中河北占了7個。河北可能出于急于摘掉重污染城市“摘帽”的原因，因此，河北正在研究制定更加嚴格的《河北省大氣污染深入治理三年(2015-2017)行動方案》。
實際上，河北已于2013年9月發(fā)布了《河北省大氣污染防治行動計劃實施方案》(以下簡稱《實施方案》)，也就是人們通常所說的河北落實“大氣十條”的實施細則。但根據清華大學和中國清潔空氣聯盟聯合完成的名為《基于‘大氣十條’的京津冀地區(qū)細顆粒物污染防治政策效果評估》報告(以下簡稱《效果評估》)，認為即使全面落實現有的減排政策，到2017年，河北省部分地區(qū)的PM2.5濃度仍然不能降低25%以上，即有可能無法實現國家規(guī)定的目標。這份《評估報告》引起了當地領導的重視，準備啟動進一步的《行動方案》也就不奇怪了。
不過，我個人認為，大氣十條提出的目標是非常高的，其論證的科學性和成本估計并不充分。而河北省的《實施方案》提出的治霾措施已經夠嚴格了，最終能夠落實多少，還存在較多的不確定性。所以，如果我們在現有的政策基礎上繼續(xù)加碼，增加更為嚴格的政策措施，不是喊喊政治口號那么簡單，必須考慮可行性和社會經濟的承受程度，并與各相關方充分討論和達成共識。
實際上，從2014年的治理效果來看，《評估報告》可能低估了《實施方案》的政策效果。假設《評估報告》的結論能夠成立，那么我們需要做的并非是馬上加碼加壓，而是要反思我們之前確定的治霾目標是否科學。治霾不僅要考慮環(huán)境的要求，也要考慮遵循轉型發(fā)展的規(guī)律和社會承受度，防止因此可能產生新的問題和不穩(wěn)定，要從單純強調治理目標轉向治理體系和治理能力的現代化上。畢竟灰霾的形成可謂冰凍三尺，非一日之寒，其治理也不可能畢其功于一役。無論是河北還是其他地區(qū)的治霾都需要科學規(guī)劃，著眼長遠的可持續(xù)發(fā)展，而非一味求快，否則反而有可能事倍功半。
區(qū)域聯防聯控需要制度創(chuàng)新問：大氣污染的區(qū)域型特征已經非常明顯，而“大氣十條”在體制機制上并未提出針對性特別強的措施。對此，您希望在環(huán)保“十三五”規(guī)劃中做出那些探索?
目前，區(qū)域聯防聯控在“大氣十條”里規(guī)定得比較空泛。在落實“大氣十條”的過程中，京津冀及周邊地區(qū)、長三角和珠三角已經建立了區(qū)域大氣污染防治領導小組聯席會議制度。該聯席會議由區(qū)域內各省(區(qū)、市)人民政府和國務院有關部門參加，通過定期領導小組會議和辦公室工作會議兩種主要形式，研究協調解決區(qū)域內突出環(huán)境問題，并組織實施環(huán)評會商、聯合執(zhí)法、信息共享、預警應急等大氣污染防治措施。聯席會議還負責通報區(qū)域大氣污染防治工作進展，研究確定階段性工作要求、工作重點與主要任務。
從過往環(huán)保系統及相關領域的類似聯席會議的管理效果來看，一方面，作為臨時性的協調議事機制，其能否科學有效決策存在疑問;另一方面，由于不屬于常設機構和缺少利益相關方參與，即使產生決策而能否實施也有很大的不確定性，所以這種聯席會議制度的效果并不理想。
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