環(huán)保PPP下一輪投資熱點(diǎn)在土壤治理
近來(lái)，國(guó)家和地方政府積極推動(dòng)PPP項(xiàng)目，相關(guān)政策也不斷出臺(tái)。5月25日，國(guó)家發(fā)改委在其門(mén)戶網(wǎng)站公開(kāi)發(fā)布了首批PPP推介項(xiàng)目，鼓勵(lì)各類社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等多種方式參與建設(shè)及運(yùn)營(yíng)。此次發(fā)布的項(xiàng)目共計(jì)1043個(gè)，總投資1．97萬(wàn)億元，項(xiàng)目涵蓋水利設(shè)施、市政設(shè)施、交通設(shè)施、公共服務(wù)、資源環(huán)境等多個(gè)領(lǐng)域，其中環(huán)保相關(guān)項(xiàng)目數(shù)量最多。
隨著“大氣十條”、“水十條”的落地，“土十條”也于近日提交至國(guó)務(wù)院進(jìn)行審核，在環(huán)保產(chǎn)業(yè)全方位發(fā)展的當(dāng)下，PPP模式應(yīng)用于環(huán)保領(lǐng)域，我國(guó)環(huán)保事業(yè)將進(jìn)入發(fā)展快車(chē)道。PPP在環(huán)保領(lǐng)域應(yīng)用現(xiàn)狀如何？下一個(gè)環(huán)保投資熱點(diǎn)在哪？在政企合作中如何擺正二者的位置？對(duì)此，中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)記者采訪了國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長(zhǎng)、研究員谷樹(shù)忠。
水務(wù)先行土壤緊隨
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：PPP模式在環(huán)保的各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展現(xiàn)狀如何？適用于環(huán)保領(lǐng)域的哪些行業(yè)？
谷樹(shù)忠：廣義的PPP（Public－Private－Partnership）是一種公私合營(yíng)的項(xiàng)目融資模式，是在當(dāng)前環(huán)境第三方治理的大背景下提出的治理模式。環(huán)境服務(wù)有商業(yè)和公益的兩重屬性，其中，商業(yè)屬性決定了需要交給市場(chǎng)和企業(yè)去做，而公益屬性則決定了必須由政府去把握，于是政府監(jiān)管和市場(chǎng)運(yùn)作相機(jī)結(jié)合。所以PPP模式特別適用于環(huán)境服務(wù)和環(huán)境治理領(lǐng)域，比如大氣、水、土壤的污染治理都可以采取PPP的模式。
目前，我國(guó)這三大領(lǐng)域中比較成熟的是污水處理方面的PPP模式，各地早有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。因?yàn)樗廴局卫碓诜缮媳Ｕ希Y金上有來(lái)源，需求上有保證。所以污水治理領(lǐng)域的PPP治理走在了最前列。隨著“水十條”的落地和《關(guān)于推進(jìn)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作的實(shí)施意見(jiàn)》中對(duì)水污染防治領(lǐng)域政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目操作流程作出的明確規(guī)范，未來(lái)水務(wù)領(lǐng)域的PPP模式將更加成熟和完善。
相對(duì)而言，大氣污染領(lǐng)域的治理一般比較難，我國(guó)這一領(lǐng)域的發(fā)展也相對(duì)滯后。雖然大氣監(jiān)測(cè)領(lǐng)域已經(jīng)開(kāi)始嘗試PPP模式，但是因?yàn)榇髿饬鲃?dòng)性強(qiáng)，治理的外部性難以內(nèi)部化，加之治理的責(zé)權(quán)利邊界不清晰，所以大氣治理的模式問(wèn)題比較復(fù)雜。
我國(guó)的土壤污染治理雖然剛剛拉開(kāi)帷幕，但是PPP土壤污染治理模式要比大氣污染治理領(lǐng)域更容易些，因?yàn)槠浞秶、邊界、職?zé)、收益等都更加明確，隨著未來(lái)如實(shí)“土十條”的出臺(tái)，其發(fā)展速度預(yù)期要快些。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：您剛才說(shuō)到看好土壤污染治理的PPP發(fā)展，土壤污染治理現(xiàn)在面臨哪些問(wèn)題？
谷樹(shù)忠：土壤污染治理剛剛開(kāi)始啟動(dòng)，目前只公開(kāi)了初步調(diào)查的部分?jǐn)?shù)據(jù)，后續(xù)還需要政府公開(kāi)更多的信息。
《土壤環(huán)境保護(hù)和污染治理行動(dòng)計(jì)劃》（“土十條”）可能會(huì)在今年年底出臺(tái)，《土壤污染防治法》明年可能也會(huì)出臺(tái)，這會(huì)為PPP模式運(yùn)用到土壤污染治理提供法律保障。
目前，水污染治理的法律體系已經(jīng)很完善了，對(duì)水污染收取污水處理費(fèi)。而土壤污染治理還需要資金來(lái)源保障，財(cái)政資金以外，可以采取誰(shuí)污染誰(shuí)付費(fèi)的形式，建立土壤污染治理的超級(jí)基金（專項(xiàng)基金），為土壤污染治理提供資金來(lái)源保障，將會(huì)有效地解決土壤污染治理資金短缺的問(wèn)題。超級(jí)基金應(yīng)取之于污染用之于污染，讓更專業(yè)、更具規(guī)模的第三方來(lái)治理。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：哪些土壤領(lǐng)域值得企業(yè)關(guān)注和投資？
谷樹(shù)忠：土壤污染一般分為本底性（自然因素）和人為性（人類活動(dòng)因素）兩種污染，本底性污染治理比較困難；人為性土壤污染又分為點(diǎn)狀污染和面狀污染兩種，比如工礦企業(yè)造成的土壤污染就是點(diǎn)狀污染，而農(nóng)業(yè)大面積超量施用化肥農(nóng)藥等有可能造成面狀污染。致力于土壤污染治理的企業(yè)，應(yīng)該首先瞄準(zhǔn)工礦企業(yè)造成的點(diǎn)狀土壤污染，因?yàn)槲廴菊弑容^容易找到，收費(fèi)容易落實(shí)，治理難度也比較低。同時(shí)規(guī)模化養(yǎng)殖所造成的點(diǎn)狀污染，也是比較容易找到污染源的，治污企業(yè)也可以優(yōu)先選擇。對(duì)于找不到付費(fèi)對(duì)象的污染，就只有依靠政府財(cái)政專項(xiàng)資金來(lái)加以治理了。需要特別指正的是，土壤污染治理也是有利可圖的，例如，土壤污染治理好后，可以用來(lái)補(bǔ)充耕地或用來(lái)增加建設(shè)用地，這無(wú)疑是有較大的收益空間的。
公私合營(yíng)需處理好政企關(guān)系
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：如何擺正政府和企業(yè)在公私合營(yíng)中的位置？
谷樹(shù)忠：“公”和“私”之間可能都有不信任的問(wèn)題，“公”對(duì)“私”的不信任可能是企業(yè)的資質(zhì)和信用問(wèn)題，“私”對(duì)“公”的不信任可能是能否提供制度保障、資金收益和污染源供給。以污水處理廠為例，如果污水源達(dá)不到污水處理廠的設(shè)計(jì)規(guī)模，那就沒(méi)有盈利，F(xiàn)實(shí)中，有些企業(yè)會(huì)對(duì)地方政府提出要求，甚至要求地方人大以具有法律效力的文件，保障污水來(lái)源，以避免企業(yè)虧損。
過(guò)去BOT模式，是建好、運(yùn)行再轉(zhuǎn)交。政府建污水處理設(shè)施，運(yùn)行一段時(shí)間后轉(zhuǎn)交給企業(yè)運(yùn)行，這方面成功和失敗的例子都有。存在的問(wèn)題是重建設(shè)、輕運(yùn)行、輕管理，導(dǎo)致很多污水處理廠沒(méi)有真正運(yùn)行。有的地方甚至出現(xiàn)大量的污水處理廠“曬太陽(yáng)”，究其原因，只建廠、不建網(wǎng)，以及污水處理費(fèi)偏低或?qū)嵤章势汀?/p>
對(duì)于政府和企業(yè)的顧慮，政府要加強(qiáng)企業(yè)信用體系建設(shè)，包括其專業(yè)精神、技術(shù)水平，提升企業(yè)的可信度。同時(shí)政府要信息公開(kāi)，提供基本服務(wù)，修建管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施。
PPP需要兩者相互信任，采取一種比較合理的合伙制。政府在其中扮演的角色如果過(guò)于強(qiáng)勢(shì)，企業(yè)受不了，過(guò)于弱勢(shì)，會(huì)導(dǎo)致企業(yè)說(shuō)了算，社會(huì)不滿意？倸w是要平衡。交給市場(chǎng)的同時(shí)要加強(qiáng)監(jiān)管，這個(gè)市場(chǎng)不是一個(gè)完全開(kāi)放的市場(chǎng)，是在政府監(jiān)管下的特許經(jīng)營(yíng)的市場(chǎng)。
中國(guó)經(jīng)濟(jì)時(shí)報(bào)：目前很多企業(yè)都想投資環(huán)保領(lǐng)域，哪些企業(yè)更適合在這一領(lǐng)域投資，又有哪些風(fēng)險(xiǎn)？
谷樹(shù)忠：環(huán)保產(chǎn)業(yè)在我國(guó)是朝陽(yáng)產(chǎn)業(yè)，目前，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模和我國(guó)的環(huán)境污染嚴(yán)重程度以及環(huán)境服務(wù)的需求都不相稱，這決定了環(huán)保產(chǎn)業(yè)必大有作為，PPP模式是支撐環(huán)保產(chǎn)業(yè)的主要模式，肯定需要經(jīng)過(guò)一個(gè)由熱到降溫再到均衡的狀態(tài)，大浪淘沙的過(guò)程會(huì)使進(jìn)入環(huán)保產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)有序的良性發(fā)展。其中，規(guī)模較大、管理規(guī)范、有自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)的企業(yè)更有優(yōu)勢(shì)。
對(duì)于企業(yè)來(lái)說(shuō)，風(fēng)險(xiǎn)主要來(lái)自四個(gè)方面：政策的風(fēng)險(xiǎn)性，越到基層風(fēng)險(xiǎn)會(huì)越大；社會(huì)的風(fēng)險(xiǎn)性，能否讓民眾滿意；自然風(fēng)險(xiǎn)性，面對(duì)一些突發(fā)事件是否具備應(yīng)對(duì)能力；經(jīng)營(yíng)的風(fēng)險(xiǎn)性，環(huán)保產(chǎn)業(yè)的投資回報(bào)周期可能比較長(zhǎng)，企業(yè)是否具備抵抗金融市場(chǎng)波動(dòng)性的能力，保證資金鏈的可持續(xù)性。
同時(shí)，參與到PPP領(lǐng)域的企業(yè)社會(huì)責(zé)任更大，因?yàn)橹苯臃⻊?wù)于社會(huì)，需要加強(qiáng)輿情分析履行社會(huì)責(zé)任。
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