十二屆全國(guó)人大十五次會(huì)議近日分組審議了大氣污染防治法修訂草案二審稿(以下簡(jiǎn)稱(chēng)修訂草案)。常委會(huì)組成人員及部分人大代表在審議中表示，本次修改在大氣污染防治法修訂草案一審稿的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步理順了《大氣污染防治法》與《環(huán)境保護(hù)法》的關(guān)系，強(qiáng)化了可操作性和針對(duì)性。

 

　　《大氣污染防治法》作為應(yīng)對(duì)大氣污染、保障空氣質(zhì)量的重要法律，關(guān)系到廣大人民群眾生存與健康的切身利益，其修訂引起社會(huì)各界高度關(guān)注。

 

　　1 重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)聯(lián)防聯(lián)控怎么做?

 

 

　　設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)范圍和工作程序

 

　　孫寶樹(shù)委員說(shuō)，建議完善細(xì)化修訂草案第五章“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”中聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的有關(guān)內(nèi)容，明確國(guó)家根據(jù)重點(diǎn)區(qū)域的范圍設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)管重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治工作，并明確其職責(zé)范圍和工作程序。

 

　　孫寶樹(shù)委員提出，其中，對(duì)于協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立和工作程序的制定、重點(diǎn)區(qū)域跨省的由國(guó)務(wù)院負(fù)責(zé)，重點(diǎn)區(qū)域省內(nèi)跨市的由省級(jí)人民政府負(fù)責(zé)。具體理由是：本章關(guān)于建立聯(lián)防控制機(jī)制的規(guī)定過(guò)于原則，重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)聯(lián)合防治工作由誰(shuí)牽頭和協(xié)調(diào)，各地和各部門(mén)如何聯(lián)動(dòng)，出現(xiàn)問(wèn)題由誰(shuí)裁決，缺乏明確的組織保障和聯(lián)動(dòng)機(jī)制的具體規(guī)定，操作性不強(qiáng)。

 

　　“去年，北京召開(kāi)APEC會(huì)議，為保障空氣質(zhì)量，在中央有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的大力協(xié)調(diào)下，京津冀三地通力合作，取得了良好成效。這其中一個(gè)重要的因素就在于，中央發(fā)揮了統(tǒng)一組織、協(xié)調(diào)的作用，指導(dǎo)京津冀協(xié)調(diào)開(kāi)展大氣污染聯(lián)合防治。”因此，孫寶樹(shù)建議，根據(jù)重點(diǎn)區(qū)域的范圍設(shè)立協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)統(tǒng)一協(xié)調(diào)、監(jiān)管重點(diǎn)區(qū)域內(nèi)的大氣污染防治工作，并明確其職責(zé)范圍和工作程序。

 

　　2 怎樣破解守法成本高、違法成本低?

 

　　加大處罰力度，增強(qiáng)對(duì)違法行為震懾力

 

　　“打擊環(huán)境違法行為的力度還不夠，尤其是有些嚴(yán)重環(huán)境違法行為，并不是由職能部門(mén)發(fā)現(xiàn)，而是通過(guò)媒體曝光和群眾上訪才被社會(huì)關(guān)注。這說(shuō)明針對(duì)環(huán)境違法行為的查處環(huán)節(jié)還存在漏洞。另外，很少看到對(duì)地方政府和職能部門(mén)失職、瀆職的問(wèn)責(zé)，還沒(méi)有形成有效的壓力。”劉政奎委員建議，必須加大執(zhí)法力度，用好新環(huán)保法中的有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)厲打擊違法行為，依法進(jìn)行問(wèn)責(zé)。

 

　　呂薇委員說(shuō)，要更好地與環(huán)保法相銜接。“環(huán)保法是大氣污染防治法的上位法，大氣污染防治法應(yīng)該比環(huán)保法更細(xì)化、更具可操作性。但是，目前大氣污染防治法對(duì)政府、企業(yè)和公眾責(zé)任方面，特別是處罰方面還不如環(huán)保法嚴(yán)格。”

 

　　此外，呂薇委員還建議，應(yīng)該更多地體現(xiàn)經(jīng)濟(jì)手段的引導(dǎo)，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制配置資源的作用。“現(xiàn)在修訂草案里大部分內(nèi)容是要求怎樣做，應(yīng)該怎樣做，然后就是處罰，在發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用方面和利益激勵(lì)機(jī)制方面涉及比較少。”

 

　　韓曉武委員建議，采取切實(shí)措施解決“守法成本高、違法成本低”的問(wèn)題。“這應(yīng)該是環(huán)境污染特別是違法排污長(zhǎng)期得不到解決的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題。之所以出現(xiàn)這種情況，就是因?yàn)檫`法成本很低，即使被發(fā)現(xiàn)，處罰也不會(huì)給企業(yè)造成多大損失，比起花錢(qián)治污成本要低很多。”因此，韓曉武建議加大處罰力度，增強(qiáng)對(duì)違法行為的震懾力。“不僅要讓排污的企業(yè)在經(jīng)濟(jì)上感覺(jué)到違法成本高，而且，對(duì)情節(jié)嚴(yán)重的，必須依法追究責(zé)任人員，特別是企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)的刑事責(zé)任。”

 

　　此外，韓曉武建議要切實(shí)落實(shí)監(jiān)管責(zé)任。“監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位，也是長(zhǎng)期以來(lái)環(huán)境保護(hù)工作中存在的另一個(gè)重要問(wèn)題。特別是環(huán)境執(zhí)法受地方保護(hù)、人情干擾影響，執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究、以罰代管、只罰不管等問(wèn)題突出。一些地方排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于治污成本，排污費(fèi)收取不規(guī)范，少征、漏征現(xiàn)象普遍存在。一些地方環(huán)保部門(mén)執(zhí)法不嚴(yán)，對(duì)違法處罰執(zhí)行罰款額下限，不能有力打擊違法行為。所以，采取切實(shí)措施嚴(yán)格落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，也是一個(gè)十分緊迫的問(wèn)題。”

 

　　3 機(jī)動(dòng)車(chē)控制總量合理否?

 

　　治理重點(diǎn)應(yīng)是提高油品質(zhì)量和控制機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放

 

　　孫寶樹(shù)委員說(shuō)，修改工作重點(diǎn)仍在于提高其可操作性和針對(duì)性，尤其是“重點(diǎn)區(qū)域大氣污染聯(lián)合防治”等重要內(nèi)容，他建議取消修訂草案第四十七條第一款關(guān)于控制燃油機(jī)動(dòng)車(chē)總量的規(guī)定。具體理由是：從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，治理機(jī)動(dòng)車(chē)污染重點(diǎn)在于提高油品質(zhì)量和控制機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放，而機(jī)動(dòng)車(chē)數(shù)量由市場(chǎng)進(jìn)行調(diào)節(jié)，政府不加干預(yù);機(jī)動(dòng)車(chē)保有量控制屬于綜合性管制，涉及行業(yè)政策、城市規(guī)劃等多方面，在大氣污染防治法中提出“控制總量”是否合理，值得研究。因此，孫寶樹(shù)建議取消本條規(guī)定，將重點(diǎn)仍放在提高油品質(zhì)量、控制機(jī)動(dòng)車(chē)尾氣排放、推廣新能源車(chē)等方面。

 

　　此外，孫寶樹(shù)還建議，將修訂草案第十二條第二款表述改為“國(guó)家機(jī)動(dòng)車(chē)船、非道路移動(dòng)機(jī)械大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)與燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)相互銜接，同步實(shí)施。機(jī)動(dòng)車(chē)燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該與國(guó)際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)接軌。”他認(rèn)為，目前，我國(guó)機(jī)動(dòng)車(chē)燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)部分指標(biāo)與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)相比仍有較大差距。例如，不論是國(guó)四標(biāo)準(zhǔn)，還是2018年即將執(zhí)行的國(guó)五標(biāo)準(zhǔn)，在芳烴和烯烴含量這兩個(gè)指標(biāo)方面，始終高于美國(guó)、日本、歐盟的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。而芳烴和烯烴是產(chǎn)生PM2.5的主要有害物質(zhì)，西方發(fā)達(dá)國(guó)家一直嚴(yán)格控制其在機(jī)動(dòng)車(chē)燃油中的含量。燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)滯后于國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)，今后將成為機(jī)動(dòng)車(chē)大氣污染的重要隱患。因此，建議本次修法明確燃油質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與國(guó)際相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)接軌。

 

　　呂薇委員指出，修訂草案第四十七條提到“合理控制燃油機(jī)動(dòng)車(chē)保有量”，她認(rèn)為不能通過(guò)控制汽車(chē)保有量來(lái)控制污染，應(yīng)該改為“降低汽車(chē)的排放量”。把排放量確定了，地方政府就可以根據(jù)實(shí)際情況選擇是限制汽車(chē)保有量，還是提高汽車(chē)排放量的標(biāo)準(zhǔn)。作為法律不能要求限制汽車(chē)保有量，不能通過(guò)控制購(gòu)車(chē)數(shù)量來(lái)控制污染，而應(yīng)該鼓勵(lì)提高汽車(chē)排放標(biāo)準(zhǔn)。

 

　　4 機(jī)動(dòng)車(chē)限行怎么操作?

 

　　對(duì)限行常態(tài)化授權(quán)需慎重

 

　　李安東委員說(shuō)，修訂草案第五十八條規(guī)定，“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動(dòng)車(chē)排放污染狀況，可以規(guī)定限制機(jī)動(dòng)車(chē)通行的類(lèi)型、區(qū)域和時(shí)間，并向社會(huì)公告。”“這條規(guī)定可能為單雙號(hào)限行常態(tài)化提供法律依據(jù)，但如果這樣做，將限制和侵害公民財(cái)產(chǎn)使用權(quán)和出行權(quán)，建議慎重考慮。中央有關(guān)部門(mén)、地方人大、社會(huì)公眾對(duì)這一條的意見(jiàn)比較集中、強(qiáng)烈。有些部門(mén)和公眾提出刪除這條規(guī)定，其理由除了前面所說(shuō)的限制了公民財(cái)產(chǎn)使用權(quán)、不符合憲法關(guān)于保障公民權(quán)利的精神之外，還有一個(gè)深層次的問(wèn)題應(yīng)該引起重視，即這條規(guī)定涉及到國(guó)家對(duì)機(jī)動(dòng)車(chē)通行的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和統(tǒng)一管理問(wèn)題。如果各省、自治區(qū)、直轄市人民政府都以大氣污染防治為由，制定各自的限行措施，那么，如何保障全國(guó)車(chē)輛的通行無(wú)阻?”

 

　　李安東認(rèn)為，應(yīng)該慎重研究修改這條規(guī)定，修訂草案第九十二條已經(jīng)規(guī)定在重污染天氣的情況下可以臨時(shí)限行�；蛘呙鞔_限行的對(duì)象，對(duì)黃標(biāo)車(chē)和高污染排放的機(jī)動(dòng)車(chē)可以限行，但要排除對(duì)單雙號(hào)限行常態(tài)化的授權(quán)。

 

　　辜勝阻委員說(shuō)，修訂草案第五十八條作了一些限定，但是這個(gè)限定也會(huì)導(dǎo)致權(quán)力的任性，因?yàn)橄薅▽?shí)際上是對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的一種剝奪，這種剝奪一定要有法律依據(jù)。居民買(mǎi)了車(chē)以后有財(cái)產(chǎn)權(quán)，不讓其行駛，其實(shí)是對(duì)權(quán)利的一種剝奪。

 

　　辜勝阻指出，“應(yīng)該強(qiáng)化科技支撐，提高油和煤的質(zhì)量，這是非常關(guān)鍵的。比如，燒柴油還是汽油，車(chē)型屬于卡車(chē)還是小汽車(chē)，不同情況下對(duì)大氣污染的排放貢獻(xiàn)是不一樣的。應(yīng)該鼓勵(lì)地方政府想辦法進(jìn)行產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和能源結(jié)構(gòu)的調(diào)整，進(jìn)行根本治理，不應(yīng)該動(dòng)輒采取機(jī)動(dòng)車(chē)限行措施。”

 

　　5 還有哪些“漏網(wǎng)之魚(yú)”?

 

　　須重視臭氧、民航和船舶污染防治

 

　　劉政奎委員提出，應(yīng)重視臭氧污染防治。“這些年，人們比較關(guān)注PM10和PM2.5指標(biāo)，而臭氧污染由于看不見(jiàn)、摸不著，往往不被人們所關(guān)注。其實(shí)臭氧污染的危害也很?chē)?yán)重，且防治難度更大。” 劉政奎建議應(yīng)重視臭氧污染防治，加大對(duì)臭氧的監(jiān)測(cè)，并及時(shí)公布臭氧指標(biāo)。

 

　　此外，劉政奎對(duì)修訂草案提出兩點(diǎn)意見(jiàn)：一是隨著航空事業(yè)的快速發(fā)展，民用航空器的尾氣排放應(yīng)引起重視。此次修訂草案第六十三條對(duì)民用航空器的大氣污染防治提出了要求，但只是原則性要求，建議應(yīng)該像對(duì)車(chē)船一樣，提出明確要求，并將此節(jié)標(biāo)題“機(jī)動(dòng)車(chē)船等污染防治”明確修改為“機(jī)動(dòng)車(chē)船與民用航空器污染防治”。二是新環(huán)保法規(guī)定了對(duì)違規(guī)排放、超標(biāo)排放企業(yè)可以按日計(jì)罰，但在修訂草案中沒(méi)有得到體現(xiàn)，還是進(jìn)行一次性處罰。建議進(jìn)行完善，以體現(xiàn)從重處罰的原則。

 

　　“不應(yīng)該簡(jiǎn)單講逐步降低煤炭在一次能源中消費(fèi)的比例。”呂薇委員認(rèn)為，中國(guó)作為一個(gè)煤炭大國(guó)，煤炭在能源消費(fèi)中占有一定的比例，這在很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)都不會(huì)改變。而且現(xiàn)在已經(jīng)有了清潔煤的技術(shù)，應(yīng)該鼓勵(lì)清潔煤的使用，降低非清潔煤炭使用的比例。她建議在修訂草案中增加“鼓勵(lì)綜合循環(huán)利用”的相關(guān)內(nèi)容。

 

　　史蓮喜委員建議，在修訂草案中增加：“在沿海海區(qū)統(tǒng)一劃設(shè)船舶大氣污染排放控制區(qū)，并制定排放控制區(qū)內(nèi)航行船舶排放標(biāo)準(zhǔn)，進(jìn)入排放控制區(qū)的船舶必須滿足上述標(biāo)準(zhǔn)的要求。”

 

　　之所以提出這樣的建議，史蓮喜認(rèn)為，對(duì)于航行于我國(guó)沿海海域的船舶，國(guó)際通行的做法是通過(guò)公約控制大氣排放污染物。目前，國(guó)際公約對(duì)船舶大氣污染排放標(biāo)準(zhǔn)偏寬、偏低。為了達(dá)到嚴(yán)格控制船舶大氣污染的目標(biāo)，國(guó)際通行做法是對(duì)本國(guó)特定海域內(nèi)實(shí)行更為嚴(yán)格的標(biāo)準(zhǔn)，即劃定排放控制區(qū)。目前，國(guó)際上已經(jīng)劃設(shè)了波羅的海、北海(含英吉利海峽)等排放控制區(qū)，對(duì)進(jìn)入排放控制區(qū)的船舶實(shí)施嚴(yán)格的污染控制。如不依法劃定排放控制區(qū)，我國(guó)現(xiàn)行法律、法規(guī)只能對(duì)中國(guó)籍的船舶制定排放標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法對(duì)外籍船舶進(jìn)行達(dá)標(biāo)控制。因此，有必要?jiǎng)澏ㄅ欧趴刂茀^(qū)，有利于統(tǒng)一管理并與國(guó)際公約銜接。

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