環(huán)保追責(zé)需要哪些制度體系相配套？
中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），這既是我國(guó)依法治國(guó)總體方略部署的重要組成部分，又是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重大舉措，意義重大、影響深遠(yuǎn)。
《辦法》意義深遠(yuǎn)，務(wù)實(shí)、有力
《辦法》是為了貫徹落實(shí)黨的十八大和十八屆三中、四中全會(huì)關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的精神而制定的，雖然只有19條、2000多字，但是條條有力、句句落實(shí)！掇k法》有以下突出特點(diǎn)：
首次就黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究進(jìn)行專門規(guī)范。我國(guó)圍繞黨政領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效考核陸續(xù)發(fā)布過(guò)不少政策和文件，如2006年中組部印發(fā)了《體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀要求的地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)試行辦法》（簡(jiǎn)稱《試行辦法》），2009年中組部修訂了《試行辦法》，特別是2013年中組部再次印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》）。
這些文件對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部樹立正確的政績(jī)觀、將環(huán)保納入干部政績(jī)考核等進(jìn)行了規(guī)范，特別是《通知》更是提出了不以GDP論英雄的考評(píng)要求。這次《辦法》出臺(tái)是在我國(guó)加快完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核評(píng)價(jià)體系基礎(chǔ)上，首次針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究進(jìn)行專門規(guī)定，彰顯出黨中央、國(guó)務(wù)院加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)，將生態(tài)文明建設(shè)任務(wù)落到實(shí)處的堅(jiān)定決心。
全面提升生態(tài)環(huán)保戰(zhàn)略高度，黨政同責(zé)、央地共責(zé)！掇k法》明確規(guī)定其適用范圍為地方各級(jí)黨委和政府及其有關(guān)工作部門的領(lǐng)導(dǎo)成員、中央和國(guó)家機(jī)關(guān)工作部門領(lǐng)導(dǎo)成員及有關(guān)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)人員，上至中央下至鄉(xiāng)鎮(zhèn)，實(shí)行各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋。在中央文件中這樣明確地規(guī)定各級(jí)黨委、政府以及中央國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)保責(zé)任及追究機(jī)制是很少見的，特別是明確了中央及國(guó)家各部門的責(zé)任更是罕見。這充分表明，黨中央、國(guó)務(wù)院將全面提升環(huán)境保護(hù)戰(zhàn)略高度，國(guó)家決策和行為應(yīng)以生態(tài)文明建設(shè)要求為指針，環(huán)境保護(hù)不僅要成為國(guó)家意志，而且要成為黨的意志。
追責(zé)力度大、措施實(shí)。雖然《辦法》只有19條，但是對(duì)責(zé)任主體、追責(zé)情形、追責(zé)方式以及《辦法》實(shí)施都做出了明確清晰的規(guī)定，給各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)上了一道緊箍咒，形成了一個(gè)完整的追責(zé)鏈條，確保對(duì)生態(tài)環(huán)境損害行為零容忍，使《辦法》具有很強(qiáng)的執(zhí)行力。
環(huán)保追責(zé)不是目標(biāo)而是利劍
首先，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在環(huán)境保護(hù)方面要守土有責(zé)。各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的主要職責(zé)是代表國(guó)家和政府在公共管理和服務(wù)方面進(jìn)行決策、執(zhí)行和監(jiān)督。為了履行其公共管理和服務(wù)的職能，其手里擁有一定的權(quán)力和資源，這也就決定了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部盡管人數(shù)不多，但其對(duì)一地的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。
《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，地方政府對(duì)轄區(qū)環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)。《辦法》明確規(guī)定地方各級(jí)黨委和政府對(duì)本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)負(fù)總責(zé)。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部在促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)中發(fā)揮了積極作用，然而，在一些地區(qū)，正是由于一些黨政領(lǐng)導(dǎo)忽視了自己的責(zé)任，錯(cuò)用了手中的權(quán)力和資源，給生態(tài)環(huán)境造成嚴(yán)重?fù)p害，付出了沉重代價(jià)。
在處理環(huán)境與經(jīng)濟(jì)關(guān)系問(wèn)題上，各級(jí)黨委和政府手里至少有3種權(quán)力，這些權(quán)力運(yùn)用不當(dāng)將直接關(guān)系地方環(huán)境保護(hù)成敗。第一是用人權(quán)。地方黨委政府掌握著下級(jí)干部提拔任用的生殺大權(quán)，不少下級(jí)干部為保住帽子和位子而屈從于上級(jí)政府或政府主要領(lǐng)導(dǎo)，為一些環(huán)境違規(guī)項(xiàng)目上馬大開綠燈。
第二是用財(cái)權(quán)。一些地方黨政領(lǐng)導(dǎo)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不尊重經(jīng)濟(jì)規(guī)律和市場(chǎng)規(guī)則，利用手里掌握的財(cái)政資源，以各種優(yōu)惠、補(bǔ)貼等條件招商引資、吸引項(xiàng)目、干預(yù)市場(chǎng)，一些地區(qū)落后產(chǎn)能嚴(yán)重過(guò)剩與地方政府有很大關(guān)系。此外，在環(huán)境保護(hù)方面也存在一些不科學(xué)的決策，如運(yùn)動(dòng)式環(huán)保、拉網(wǎng)式檢查等，行政成本高昂，政策持續(xù)性不強(qiáng)。
第三是審批權(quán)，無(wú)論在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域還是環(huán)保領(lǐng)域都存在著大量行政審批，這些權(quán)力一旦被亂用、濫用無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致嚴(yán)重的后果。在很多環(huán)境違法事件背后都存在著大量不當(dāng)、違規(guī)審批。在責(zé)任追究日益嚴(yán)格的今天，越多的政府審批則意味著越大的責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。
黨政領(lǐng)導(dǎo)干部要為一方守土、擔(dān)一方責(zé)任！掇k法》既明確了各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)在生態(tài)環(huán)境保護(hù)方面的責(zé)任，又明確了責(zé)任追究的途徑和辦法，就是要讓各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)明確自己的責(zé)任，審慎對(duì)待手中的權(quán)力，科學(xué)用好手中的權(quán)力。
其次，追責(zé)不是最終目標(biāo)而是利劍！掇k法》最核心的亮點(diǎn)是非常清晰地載明了黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)保責(zé)任和追責(zé)主體及25種情形，這使得《辦法》具有更強(qiáng)的約束和執(zhí)行力。然而，我們應(yīng)當(dāng)認(rèn)識(shí)到，黨政領(lǐng)導(dǎo)是一地公共利益的提供者、管理者，對(duì)其追責(zé)不是目的，更重要的是威懾，是高懸的利劍，讓黨政領(lǐng)導(dǎo)干部對(duì)手中的權(quán)力心存敬畏，讓自己的一舉一動(dòng)符合黨紀(jì)、國(guó)法，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子里。
對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害追責(zé)的最終目的是什么？
一是忠實(shí)履責(zé)，讓人民群眾滿意！掇k法》規(guī)定地方黨委和政府在生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)方面承擔(dān)同等責(zé)任，追責(zé)就是要求地方黨委和政府緊密配合，在涉及地方生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上科學(xué)決策、綜合決策，不折不扣地履行責(zé)任清單，積極回應(yīng)人民群眾對(duì)良好環(huán)境質(zhì)量的要求和期待。
二是慎用權(quán)力和資源，堅(jiān)守環(huán)境底線。按照《辦法》要求，規(guī)范黨政領(lǐng)導(dǎo)干部手中的審批權(quán)，在生態(tài)環(huán)保方面有擔(dān)當(dāng)、有作為，對(duì)環(huán)保違法項(xiàng)目和企業(yè)絕不姑息，加大對(duì)環(huán)境違法行為的監(jiān)督和嚴(yán)懲就是對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)最好的保護(hù)。
環(huán)保追責(zé)需要制度體系配套
習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題上，就是要不能越雷池一步，否則就應(yīng)當(dāng)受到懲罰！掇k法》構(gòu)建了對(duì)各級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)保追責(zé)的制度體系，其嚴(yán)厲程度可見一斑，彰顯了黨中央、國(guó)務(wù)院加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、從嚴(yán)治黨、依法治國(guó)的決心。
《辦法》出臺(tái)對(duì)實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善將發(fā)揮積極作用。如何將追責(zé)措施落實(shí)到位，需要我國(guó)環(huán)境管理及相關(guān)制度作進(jìn)一步完善，提供配合與支持。
一是進(jìn)一步明晰我國(guó)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任和評(píng)價(jià)體系。
《辦法》追責(zé)的第一種情形就是“致使本地區(qū)生態(tài)環(huán)境和資源問(wèn)題突出或者任期內(nèi)生態(tài)環(huán)境狀況明顯惡化”。如何界定生態(tài)環(huán)境和資源問(wèn)題突出以及環(huán)境狀況惡化，直接關(guān)系到黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任，需要建立一套明晰的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)管理和評(píng)價(jià)體系。
環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)及考核應(yīng)以地區(qū)環(huán)境容量和承載力為基礎(chǔ)，以環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)為依托，以公眾能充分感受到的環(huán)境指標(biāo)為依據(jù)，同時(shí)充分考慮地方資源環(huán)境稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)。應(yīng)當(dāng)通過(guò)明晰且可達(dá)的環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)責(zé)任，激勵(lì)地方黨委政府以真抓實(shí)干的精神對(duì)待環(huán)保，要讓他們看到成效和希望，避免弄虛作假，玩數(shù)字游戲。建立與責(zé)任追究相配套的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)責(zé)任制度、干部考核和離任審計(jì)制度，形成三位一體的完整制度體系。
二是加快建立和完善我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估體系。
當(dāng)前我國(guó)生態(tài)環(huán)境損害評(píng)估相關(guān)法律和規(guī)范尚不健全，這將直接影響到責(zé)任認(rèn)定和追究制度的具體落實(shí)。目前，由環(huán)境保護(hù)部牽頭，已編制完成生態(tài)環(huán)境損害賠償改革試點(diǎn)方案（送審稿）。同時(shí)，環(huán)境保護(hù)部正在積極開展生態(tài)環(huán)境損害鑒定評(píng)估工作，推進(jìn)環(huán)境損害鑒定評(píng)估納入司法鑒定管理體系，開展環(huán)境損害鑒定評(píng)估技術(shù)方法研究，指導(dǎo)地方開展典型案例評(píng)估等。這將有助于提高黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任追究的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。
三是構(gòu)建科學(xué)、合理的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)防范體系。
未來(lái)黨政履職將面臨很大的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，如可能面臨違法而被起訴，如涉嫌犯罪會(huì)被移送司法機(jī)關(guān)處理；還可面臨行政約談、降職、引咎辭職等行政風(fēng)險(xiǎn)以及組織處理等黨紀(jì)處理風(fēng)險(xiǎn)。要避免上述風(fēng)險(xiǎn)，就應(yīng)在事前建立和完善環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)防范體系，警鐘常鳴。
要防范黨政領(lǐng)導(dǎo)的環(huán)境責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，首先，在決策上，應(yīng)建立符合生態(tài)文明建設(shè)要求的環(huán)境與發(fā)展綜合決策體系，按照生態(tài)紅線和環(huán)境底線約束決策行為。
其次，在審批中，對(duì)于重大項(xiàng)目審批應(yīng)遵循謹(jǐn)慎原則，充分評(píng)價(jià)其生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)影響。同時(shí)應(yīng)明晰企業(yè)在污染防治方面的主體責(zé)任，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，簡(jiǎn)政放權(quán)，讓企業(yè)承擔(dān)其應(yīng)盡的環(huán)境保護(hù)責(zé)任，避免企業(yè)污染、政府擔(dān)責(zé)。
再者，在信息公開方面，可利用政府掌握的一定的公共資源，建立和完善各類公共信用平臺(tái)，加大政務(wù)公開、企業(yè)信息公開力度，推動(dòng)社會(huì)力量參與政府決策和環(huán)境監(jiān)督，提高政府公信力，獲得人民群眾對(duì)政府的支持和理解。
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