四川以制度創(chuàng)新破解環(huán)保難題
黨的十八屆五中全會以來，綠色發(fā)展成為熱詞。對此，生態(tài)安全地位突出、經(jīng)濟(jì)總量快速提升的四川省有著深刻認(rèn)知。
近年來，四川省把環(huán)境保護(hù)置于推動綠色發(fā)展的高度來謀劃，放在建設(shè)生態(tài)文明的大局來推進(jìn)，既要金山銀山，也要綠水青山。
“十二五”以來，在全省經(jīng)濟(jì)年均增長9%、城鎮(zhèn)新增600余萬人口的背景下，四川省污染防治成效明顯，環(huán)境質(zhì)量總體穩(wěn)定，部分地區(qū)明顯改善，PM10平均濃度同比下降6.7%，6個出川斷面全達(dá)標(biāo)。
在“十二五”收官、“十三五”啟幕之際，四川省委、省政府正在籌劃召開一場高規(guī)格的全省環(huán)保大會，圍繞推進(jìn)綠色發(fā)展，聚焦改善環(huán)境質(zhì)量，謀改革之策，聚法治之力，筑小康之夢。
□以改革為動力解決責(zé)任落實難的問題
就在不久前，四川省16個市（州）因為大氣治理成績突出獲得獎勵，而其他5市（州）則不同程度地被扣繳。作出這一決定，依據(jù)是今年1月1日開始實施的《四川省環(huán)境空氣質(zhì)量考核激勵暫行辦法》。
根據(jù)這個辦法，每年年初，省級財政下達(dá)每個市（州）環(huán)境空氣質(zhì)量年度目標(biāo)任務(wù)激勵資金500萬元，次年由省環(huán)保廳會同財政廳對任務(wù)完成情況進(jìn)行考核。未完成任務(wù)的，分檔扣收。
相較于大氣，水污染防治領(lǐng)域的類似手段則要早得多。早在2011年，四川省就開始在岷江沱江流域試行跨界斷面水質(zhì)超標(biāo)資金扣繳制度。
“一旦被扣繳，實際上就是被通報了。”四川省環(huán)科院環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策研究所所長呂曉彤認(rèn)為，對市（州）政府來講，真正在乎的不是被扣繳了多少錢，而是名聲。這樣一來，壓力自然就傳導(dǎo)到了基層。
傳導(dǎo)環(huán)保壓力的另一個殺手锏就是約談。與國家層面的環(huán)保綜合督察、行政約談同步，四川省內(nèi)督察、約談的力度和頻次也明顯加強(qiáng)。
針對PM10平均濃度不降反升，去年9月15日之后的1個月內(nèi)，德陽、內(nèi)江、南充、達(dá)州、廣安、綿陽、宜賓、自貢等8市政府領(lǐng)導(dǎo)先后被省大氣辦約談。
今年5月，四川省環(huán)保廳分批次對3市22個區(qū)（縣）環(huán)保局長進(jìn)行了約談，要求嚴(yán)肅整改檢查中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境問題和違法行為。今年9月，因預(yù)警約談成效不佳，省大氣辦約談達(dá)州、廣安兩市市長。
四川省環(huán)保廳污染防治處負(fù)責(zé)同志說，行政約談起到了事半功倍的效果。最有說服力的是就內(nèi)江的變化：去年內(nèi)江PM10濃度一度高居全省前列，今年則進(jìn)入了排名后十。
談及生態(tài)環(huán)保體制改革，四川省環(huán)保廳廳長姜曉亭認(rèn)為，改革應(yīng)該充分考慮4個因素：科學(xué)性、合理性、有效性、可行性。按照這一標(biāo)準(zhǔn)制定的《四川省環(huán)境污染防治改革方案》去年9月起正式實施。
這一改革方案明確了重點開展的28項改革任務(wù)。其中，涉及大氣污染防治的有21項，突出“三創(chuàng)新”：
一是創(chuàng)新控制增量“五項制度”，將特別排放限值、倍量替代、總量前置、煤炭控制和高污染燃料禁燃區(qū)等污染控制要求制度化；
二是創(chuàng)新削減存量“雙控制”，對工業(yè)點源、城鄉(xiāng)面源和機(jī)動車移動源等多種污染源綜合管理，對二氧化硫、氮氧化物、煙粉塵、揮發(fā)性有機(jī)物等多污染物協(xié)同控制；
三是創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制“聯(lián)防聯(lián)控”，對重點區(qū)域?qū)嵭薪y(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一評估，健全環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享工作機(jī)制。
□以法治為手段破解違法成本低的困境
細(xì)心人發(fā)現(xiàn)，今年春節(jié)后四川省政府首次常務(wù)會就聚焦大氣污染防治，審議通過了《四川省灰霾污染防治辦法》，在全國率先出臺了專門針對灰霾污染防治的省級政府規(guī)章。
據(jù)介紹，2014年四川省政府立法計劃在網(wǎng)上征求公眾意見時，《四川省灰霾污染防治辦法》的公眾點擊量排名第一。
今年5月1日開始實施的這部規(guī)章首次從立法層面上對灰霾污染進(jìn)行了界定，突出了工業(yè)、道路和施工揚塵、機(jī)動車、生物質(zhì)燃燒等污染防治重點領(lǐng)域。
據(jù)悉，今后幾年，四川省還將陸續(xù)修訂出臺《四川省輻射污染防治條例》、《四川省環(huán)境保護(hù)條例》、《四川省大氣污染防治法實施辦法》、《四川省水污染防治條例》和《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法實施細(xì)則》等一系列地方法規(guī)規(guī)章和制度。
法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施。法律法規(guī)不斷完善的同時，四川省環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作也在不斷強(qiáng)化。
今年3月，四川省環(huán)保廳、省公安廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境污染違法犯罪案件執(zhí)法銜接配合工作的通知》，對環(huán)境污染犯罪移送標(biāo)準(zhǔn)和證據(jù)要求作出了明確規(guī)定。
今年5月，四川省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作的通知》，要求從加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)、嚴(yán)懲環(huán)境違法行為、規(guī)范環(huán)境執(zhí)法監(jiān)管、落實各方職責(zé)任務(wù)等方面加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法。
在今年第一季度的監(jiān)督性監(jiān)測中，成都一家污水處理廠外排廢水超標(biāo)，被責(zé)令整改。后經(jīng)復(fù)查發(fā)現(xiàn)，外排廢水仍然超標(biāo)。成都市環(huán)保局對其實施按日連續(xù)處罰，計罰27天。新環(huán)保法及其配套辦法落地。
數(shù)據(jù)顯示，截至今年10月，四川省環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)查處環(huán)境違法案件1437件，處罰金額5719萬元。其中，按日計罰5件，查封扣押33件，限產(chǎn)停產(chǎn)38件，移送拘留34件，涉犯罪移送司法機(jī)關(guān)14件。
同時，今年以來，四川省環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法總隊組織抽調(diào)市州環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員對廣元、宜賓、雅安3個市開展了環(huán)保交叉執(zhí)法檢查，查處了一批環(huán)境違法行為。
截至目前，四川省環(huán)保廳已對資陽、樂山等7個市開展了環(huán)境監(jiān)察稽查，有效地提升了環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法、排污收費等工作的規(guī)范化水平。
秸稈禁燒是個老大難。今年，眉山市共罰款近400起，訓(xùn)誡近200人，拘留4人，對秸稈禁燒工作不力的10名責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)處理，對21名責(zé)任人進(jìn)行警示談話或誡勉談話。
□以問題為導(dǎo)向補齊全面小康的環(huán)境短板
根據(jù)四川省城市環(huán)境空氣質(zhì)量分析專報，9月是今年空氣質(zhì)量最好月份，也是近年來同期最好，總體達(dá)標(biāo)天數(shù)比例為97.9%，其中優(yōu)為59.5%，良為38.5%。
在全面建成小康社會進(jìn)入決勝期之際，四川正致力于留住這樣的好天氣。11月17日閉幕的四川省委十屆七次全會強(qiáng)調(diào)，四川實現(xiàn)全面小康，不但要做到經(jīng)濟(jì)總量和城鄉(xiāng)居民收入“兩個翻番”，更重要的是必須改變生態(tài)環(huán)境保護(hù)欠賬多、民生保障任務(wù)重等“短板”。
然而，補齊生態(tài)短板并不容易。
蜀中自古有“天無三日晴”和“蜀犬吠日”之說，意指盆地環(huán)山，水汽不散，難見太陽。四川還有“千河之省”之稱，河流1400多條，且地處長江上游，生態(tài)安全地位突出。生態(tài)文明建設(shè)的地位重要而又特殊。
作為西部經(jīng)濟(jì)大省，10年來四川GDP翻了兩番，今年前三季度，經(jīng)濟(jì)總量躍至全國第六，年底極可能成為首個突破3萬億大關(guān)的西部省份。既要服務(wù)大局，又要守住底線，生態(tài)環(huán)保工作任重而又道遠(yuǎn)。
四川省社科院副院長盛毅表示，到2020年，四川省人均GDP將達(dá)到全國平均水平的85%。如果環(huán)境質(zhì)量能夠達(dá)到全國平均水平，將能夠匹配全面建成小康社會的要求。
四川省環(huán)科院院長葉宏的理解更具體。他認(rèn)為，要匹配全面建成小康社會的要求，75%的時段要有好的空氣，95%的時段要有好的水環(huán)境。“現(xiàn)在來看，5年內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)這一目標(biāo)。”
全面建成小康社會，不能丟了農(nóng)村這一頭。據(jù)四川省環(huán)保廳農(nóng)村環(huán)境保護(hù)處處長陳維果介紹，當(dāng)前農(nóng)村環(huán)保還存在基礎(chǔ)設(shè)施差、管理覆蓋面小、認(rèn)識程度低等問題。
他介紹說，“十三五”期間，農(nóng)村飲用水達(dá)標(biāo)率要由80%提升至90%，規(guī)模化畜禽養(yǎng)殖污染治理率要由65%提升至80%，農(nóng)村環(huán)境綜合整治村莊占比要由10%提高到30%左右。
按照四川省環(huán)保廳副廳長楊雪鴻的理解，快速發(fā)展期的四川，環(huán)保既要服務(wù)大局，又要守住底線。“什么是大局？四個全面戰(zhàn)略布局就是大局；什么是底線？確保生態(tài)不倒退、污染不加重、完成國家和省下達(dá)的各項環(huán)保與生態(tài)約束性指標(biāo)任務(wù)，環(huán)境和生態(tài)逐年變好。”楊雪鴻說。
談及全面建成小康社會，姜曉亭更強(qiáng)調(diào)堅持問題導(dǎo)向。在他看來，盡管“十二五”環(huán)保工作取得了一些成績，但環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，還面臨許多突出問題。
這些問題包括：環(huán)境污染依然嚴(yán)重、污染物排放量仍處高位、結(jié)構(gòu)性和布局性污染問題突出、環(huán)境基本公共服務(wù)供需矛盾凸顯、環(huán)境監(jiān)管體制不夠順暢。
“十三五”期間，這些問題能否得到突破，直接關(guān)系到能否達(dá)到與全面建成小康相適應(yīng)的環(huán)境質(zhì)量。按照姜曉亭的理解，我國的改革開放創(chuàng)造了奇跡，環(huán)境保護(hù)也應(yīng)該創(chuàng)造出相應(yīng)的奇跡來匹配。
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