環(huán)保執(zhí)法：獨(dú)立行使執(zhí)法權(quán)尚需制度保障
從執(zhí)法思路由督企轉(zhuǎn)向督企和督政并重，到創(chuàng)新按日計(jì)罰、查封扣押等執(zhí)法手段，環(huán)境執(zhí)法已邁入新的階段。目前，我國環(huán)境形勢依然嚴(yán)峻，大氣、水、土壤等突出環(huán)境問題尚未有效解決，環(huán)境質(zhì)量根本改善難度極大。新的《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施近一年，環(huán)境執(zhí)法偏軟的局面已有了明顯改觀。但環(huán)保領(lǐng)域有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象仍然存在，運(yùn)用法治思維和法治方式解決問題的能力還有所欠缺。
中國環(huán)境與發(fā)展國際合作委員會（以下簡稱“國合會”）設(shè)立的“法治與生態(tài)文明建設(shè)研究”課題組，對我國環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀進(jìn)行客觀評估，并結(jié)合實(shí)際提出了具有實(shí)效性的建議。
完善環(huán)境監(jiān)管體系，推進(jìn)落實(shí)“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)”
我國現(xiàn)行的環(huán)境管理體制在防治環(huán)境污染、遏制生態(tài)破壞、保障生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用，但在現(xiàn)實(shí)中也發(fā)現(xiàn)了一些統(tǒng)籌不足的問題。
“什么是統(tǒng)一監(jiān)督管理？統(tǒng)一管理和分工負(fù)責(zé)有什么區(qū)別？統(tǒng)一監(jiān)督是否包括環(huán)境保護(hù)行政主管部門對其他部門職責(zé)履行情況的監(jiān)督？法律沒有進(jìn)一步的界定。”國合會課題組中方組長、天津大學(xué)法學(xué)院院長孫佑海表示，法律對于這些問題的界定不明確使得我國區(qū)域管理和縱向管理兩大模式?jīng)_突不斷，且成為制約環(huán)境監(jiān)管工作的重要因素。
“也就是說，當(dāng)有關(guān)部門因環(huán)境污染、生態(tài)破壞、資源開發(fā)利用發(fā)生交互性職權(quán)糾紛和矛盾時，由于環(huán)境保護(hù)行政主管部門與水利、國土資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、海洋等同為行政部門且互不隸屬，那么環(huán)境保護(hù)行政主管部門即使想發(fā)揮統(tǒng)一指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和監(jiān)督作用，也不一定能得到其他部門的認(rèn)同。”孫佑海進(jìn)一步向記者解釋，這不僅影響環(huán)保部門統(tǒng)籌監(jiān)管的效率，還阻礙了環(huán)境和自然資源保護(hù)全局工作的開展，損害政府的公信力。
“這說明，我國當(dāng)前的環(huán)境管理體制無法有效實(shí)現(xiàn)我國環(huán)境法律法規(guī)的立法目的。”孫佑海表示。
實(shí)踐證明，在地方，單靠環(huán)保部門的“單打獨(dú)斗”解決不了環(huán)境問題，并且常常使得地方環(huán)境保護(hù)主管部門陷入執(zhí)法困境。這種執(zhí)法困境產(chǎn)生的一個原因就是部門之間的利益沖突。課題組認(rèn)為，相關(guān)職能部門職權(quán)交叉、存在間隙，已經(jīng)成為環(huán)境法律法規(guī)貫徹落實(shí)的最大阻礙之一。
如何解決這一問題？課題組建議制定統(tǒng)一的《環(huán)境行政組織條例》，對環(huán)境保護(hù)行政主管部門及其他有關(guān)部門的權(quán)責(zé)進(jìn)行明確區(qū)分，并解釋《環(huán)境保護(hù)法》中統(tǒng)一監(jiān)管與分工負(fù)責(zé)的區(qū)別。同時優(yōu)化中央與地方在環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的體制分工，按照國家監(jiān)察與地方監(jiān)管、上級考核與屬地負(fù)責(zé)的模式，重新評估簡政放權(quán)的效果，開展新一輪環(huán)境保護(hù)事權(quán)改革，下放行政許可和監(jiān)管事權(quán)，賦予中介組織技術(shù)服務(wù)權(quán)。
而針對流域性污染問題和跨區(qū)域污染問題，課題組還建議設(shè)立較高規(guī)格的環(huán)境管理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，對流域、跨區(qū)域污染進(jìn)行統(tǒng)一協(xié)調(diào)、管理。
據(jù)了解，地方黨委政府不同責(zé)，是阻礙環(huán)境執(zhí)法的另一項(xiàng)重要原因。反思發(fā)生的環(huán)境污染事件，黨委領(lǐng)導(dǎo)尤其是黨委常委很難受到責(zé)任追究，被處理問責(zé)的往往都是政府工作人員。究其原因，就是沒有明確的制度、規(guī)定限制黨委在環(huán)境保護(hù)方面做什么、不做什么。
課題組建議，為實(shí)施“黨政同責(zé)、一崗雙責(zé)和失職追責(zé)”，應(yīng)按照《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》，由環(huán)境保護(hù)部商請中央組織部、中央紀(jì)委，制定約談、追責(zé)、整改的程序性規(guī)定。
“比如約談和追責(zé)地方黨委書記，由誰來啟動，誰來配合，誰來調(diào)查取證，誰來處分等問題，都需要進(jìn)一步明確。”孫佑海表示。
保證環(huán)保部門依法獨(dú)立行使職權(quán)，防止地方政府不當(dāng)干擾
新《環(huán)保法》實(shí)施以來，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法更嚴(yán)、更實(shí)，地方政府責(zé)任意識、污染企業(yè)的底線意識、環(huán)保部門的監(jiān)管意識、社會公眾的參與意識都有了不同程度的提升。
從新《環(huán)保法》的實(shí)施情況來看，課題組將全國各省、市分為3個層次。第一層為環(huán)境質(zhì)量好，地方政府及相關(guān)部門自覺履職，主動貫徹落實(shí)環(huán)境法律法規(guī)的；第二層為環(huán)境質(zhì)量一般，地方政府及有關(guān)部門按照法律規(guī)定履行其職權(quán)，可以說是“不主動，也不被動”的；第三層為環(huán)境質(zhì)量差，中央政府不斷對其進(jìn)行督察、監(jiān)管的。
當(dāng)前，仍處于第三層級的省、市不僅是我國經(jīng)濟(jì)水平相對欠發(fā)達(dá)的地區(qū)，也是環(huán)境法律法規(guī)貫徹落實(shí)最難的地區(qū)。這些地方貫徹落實(shí)環(huán)境法律法規(guī)的動力主要來自上級政府及中央政府的壓力，環(huán)境執(zhí)法尚未達(dá)到主動執(zhí)法、自主執(zhí)法、依法執(zhí)法的水平，還在很大程度上需要中央政府的重視與督促。而在現(xiàn)實(shí)工作中，環(huán)保部門往往不能也不敢嚴(yán)格執(zhí)法，主要原因在于地方政府和地方黨委的干預(yù)。
新《環(huán)保法》的通過及有效實(shí)施，不僅賦予地方環(huán)保部門更大的執(zhí)法權(quán)力，也提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。如果不嚴(yán)格執(zhí)法，公眾將對環(huán)境污染問題不滿意；而如果嚴(yán)格執(zhí)法，則面臨地方政府和地方黨委的阻撓，導(dǎo)致環(huán)保部門受“夾板氣”。
“嚴(yán)格執(zhí)法可能會影響當(dāng)?shù)鼐蜆I(yè)和財(cái)政收入的增長，進(jìn)而影響官員的考核評價結(jié)果和政治前途。雖然環(huán)保部門在執(zhí)法中具有一定的獨(dú)立性，但是其人事任命仍然處在地方黨委和政府的掌控之下。”孫佑海說，面對此種情況，環(huán)保部門很可能迫于地方黨委和政府的壓力而不敢嚴(yán)格執(zhí)法。
保證環(huán)保部門依法獨(dú)立行使其職權(quán)，是強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法能力的基礎(chǔ)。在著重解決環(huán)保部門越權(quán)、濫權(quán)的當(dāng)下，如何解決環(huán)保部門“缺位”、“畏權(quán)”的問題也應(yīng)得到足夠重視。
課題組認(rèn)為，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)保部門獨(dú)立性建設(shè)，以保障環(huán)保部門獨(dú)立行使環(huán)境行政執(zhí)法監(jiān)管權(quán)。
“在強(qiáng)化政府尤其是地方政府的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任方面，應(yīng)當(dāng)根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》，落實(shí)‘縣級以上地方各級人民政府對本行政區(qū)域環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法工作負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任’這一要求。”孫佑海表示，應(yīng)通過這一要求，為環(huán)保部門提供“靠山”，解決其在環(huán)境執(zhí)法中所面臨的窘?jīng)r。
另一方面，建立健全權(quán)力和責(zé)任清單機(jī)制，也有利于保障環(huán)保部門獨(dú)立行使行政執(zhí)法權(quán)。課題組建議，在實(shí)際工作中，應(yīng)當(dāng)遵照黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》的要求，建立健全權(quán)力和責(zé)任清單機(jī)制，明確環(huán)保部門及相關(guān)部門的職責(zé)權(quán)限，做到“法無授權(quán)不可為”、“法定授權(quán)必須為”。
強(qiáng)化環(huán)境法律責(zé)任及落實(shí)機(jī)制，發(fā)揮社會參與和監(jiān)督作用
新《環(huán)保法》及其配套辦法為環(huán)保部門提供了按日計(jì)罰、查封扣押、行政拘留等強(qiáng)有力措施，但自實(shí)施以來，沒有一人因違反《環(huán)境保護(hù)法》第六十八條而引咎辭職。
在孫佑海看來，過去執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的陋習(xí)依然存在，但我國人大監(jiān)督和社會監(jiān)督的有效性不足。
就引咎辭職而言，新《環(huán)保法》中對應(yīng)當(dāng)引咎辭職的情況作出了具體規(guī)定，但并未涉及如何追究違法決策的責(zé)任。而根據(jù)我國《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作責(zé)任追究辦法》的規(guī)定，引咎辭職的黨政干部在綜合考慮其一貫表現(xiàn)、資歷、特長等因素后，可合理安排工作崗位或者相應(yīng)工作任務(wù)，并同時確定相應(yīng)的職級待遇。這就使得諸多違紀(jì)不違法的官員有恃無恐。
為此，課題組建議建立根據(jù)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》的有關(guān)規(guī)定，建立全責(zé)任終身追究制。“建立這一制度的目的在于改變以往環(huán)保部門相關(guān)負(fù)責(zé)人因調(diào)動工作、離職、退休而不擔(dān)責(zé)的情況。”孫佑海解釋說。
此外，行政責(zé)任追究機(jī)制還包括對環(huán)境違法行為主體的責(zé)任追究機(jī)制。完善對環(huán)境違法行為主體的責(zé)任追究機(jī)制，主要側(cè)重于強(qiáng)化環(huán)保部門行政處罰手段，并加強(qiáng)處罰手段的實(shí)施力度和頻率。
公眾參與程度較低和環(huán)境公益訴訟使用范圍狹窄使公眾面對環(huán)境問題時，只能通過諸如微博、微信等網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)泄不滿，容易引發(fā)社會沖突。
“可以說，新《環(huán)保法》單設(shè)一章用來規(guī)定公眾參與辦法，使公眾地位大大提高，但是公眾參與和信息公開的程度還是相對較低。”孫佑海坦言，公眾參與還是以被動的接受信息為主，極少能主動參與對環(huán)境違法行為、執(zhí)法行為的舉報與監(jiān)督，司法救濟(jì)途徑也主要側(cè)重于環(huán)境民事公益訴訟。
由于新《環(huán)保法》第五十八條中僅對環(huán)境民事公益訴訟作出了規(guī)定，而并未涉及環(huán)境行政公益訴訟；诖，課題組建議完善環(huán)境民事公益訴訟制度，建立環(huán)境行政公益訴訟制度。
雖然檢察機(jī)關(guān)被授權(quán)提起環(huán)境行政公益訴訟還處在試點(diǎn)階段，但是課題組根據(jù)檢察院法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的特殊性判斷，檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是大勢所趨，因此應(yīng)當(dāng)注意其與社會組織提起公益訴訟在程序上的區(qū)別。
由于有意愿、有能力提起環(huán)境公益訴訟的社會組織太少，不能達(dá)到制度設(shè)計(jì)的初衷。因此課題組建議，放松對社會組織提起公益訴訟的限制。在《水污染防治法》等專項(xiàng)環(huán)境法律修訂中，進(jìn)一步放寬社會組織提起環(huán)境民事公益訴訟的資格，降低環(huán)保組織提起訴訟的門檻。
“此外，在經(jīng)濟(jì)和社會轉(zhuǎn)型期完成后，大約到2025年~2030年，還應(yīng)該開始建立社會組織和個人提起環(huán)境行政公益訴訟制度。”孫佑海表示。
使用微信“掃一掃”功能添加“谷騰環(huán)保網(wǎng)”
