環(huán)保督察要查事督人
中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護督察方案（試行）》，提出建立環(huán)保督察工作機制，嚴(yán)格落實黨政領(lǐng)導(dǎo)干部環(huán)境保護責(zé)任。
那么，環(huán)境保護督察什么？筆者認(rèn)為，督察重點應(yīng)是黨委和政府環(huán)保目標(biāo)完成情況、有關(guān)部門環(huán)保任務(wù)完成情況，以及黨委和政府及其有關(guān)部門工作保障措施制定及落實情況。對環(huán)保目標(biāo)、任務(wù)完成情況督察重在查事，對保障措施制定及落實情況督察重在督人。環(huán)境保護督察簡言之就是查事督人。
怎樣督察環(huán)境保護目標(biāo)完成情況？
督察環(huán)境保護目標(biāo)完成情況的督察對象應(yīng)該是行政區(qū)域的黨委和政府及其負(fù)責(zé)人。
督察的環(huán)境保護目標(biāo)主要包括兩方面內(nèi)容。一是環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)。在現(xiàn)階段，應(yīng)主要督察水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量和生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。督察行政區(qū)域有特征污染物排放的，也要將特征污染物指標(biāo)納入。二是功能區(qū)目標(biāo)。根據(jù)被督察行政區(qū)域功能區(qū)實際，功能區(qū)目標(biāo)可分為產(chǎn)業(yè)（園區(qū)、建設(shè)項目等）設(shè)置和布局符合功能區(qū)定位目標(biāo)，或達到上級黨委和政府考核要求的階段性符合目標(biāo)。
環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)和功能區(qū)目標(biāo)相輔相成、缺一不可。沒有功能區(qū)定位的明確，環(huán)境質(zhì)量難以確定達標(biāo)類型，達標(biāo)就陷入盲目；沒有環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)，功能區(qū)定位作用也不能發(fā)揮。現(xiàn)今發(fā)生的很多環(huán)境污染事故，很多是源于產(chǎn)業(yè)（園區(qū)、建設(shè)項目等）設(shè)置和布局不符合功能區(qū)定位。僅督察環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)，不督察功能區(qū)目標(biāo)，不能從本源上解決環(huán)境保護問題。環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)、功能區(qū)定位符合是經(jīng)濟發(fā)展的環(huán)保底線，黨委和政府所有經(jīng)濟發(fā)展活動必須在不突破兩項底線前提下開展。
需要注意的是，環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)要采用被督察行政區(qū)域上級政府有關(guān)部門監(jiān)測數(shù)據(jù)，被督察行政區(qū)域監(jiān)測數(shù)據(jù)僅供參考。依據(jù)國辦印發(fā)《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》，環(huán)境保護部正會同有關(guān)部門構(gòu)建環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺。到2020年，全國生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)將基本實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況監(jiān)測全覆蓋。隨著環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)的完善，今后環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)可通過環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)大平臺獲取。
將獲取的環(huán)境質(zhì)量數(shù)據(jù)與國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和國家《生態(tài)環(huán)境狀況評價技術(shù)規(guī)范》進行比照，即可對督察行政區(qū)域水、氣、土壤環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)現(xiàn)狀、趨勢做出評價，對生態(tài)狀況現(xiàn)狀、趨勢做出評價。那么，督察環(huán)境保護目標(biāo)會發(fā)現(xiàn)哪些問題？
一是環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和考核完善情況。例如，有的地區(qū)排放特征污染物，卻未明確對環(huán)境質(zhì)量影響的目標(biāo)限值，監(jiān)管存在盲區(qū)。有的環(huán)保目標(biāo)考核不全面，迄
今土壤、生態(tài)環(huán)境質(zhì)量仍未考核，大氣僅考核PM2.5（或PM10）1項指標(biāo)。環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和考核方面的不完善，導(dǎo)致對黨委和政府環(huán)保工作難以全面評判。
二是功能區(qū)劃定和執(zhí)行情況。一些地方并未劃定功能區(qū)，產(chǎn)業(yè)（園區(qū)、建設(shè)項目等）設(shè)置和布局盲目。一些地區(qū)已劃定功能區(qū)，但產(chǎn)業(yè)（園區(qū)、建設(shè)項目等）設(shè)置和布局未按照執(zhí)行。此外，一些地區(qū)功能區(qū)劃定不科學(xué)。主要表現(xiàn)為：不同部門牽頭劃定的主體功能區(qū)、環(huán)境功能區(qū)、水功能區(qū)、生態(tài)紅線等不一致，甚至相矛盾；同一牽頭部門劃定的功能區(qū)矛盾，造成跨界（多為跨省界）行政區(qū)域保護和發(fā)展的責(zé)任與義務(wù)不對等，甚至引發(fā)嚴(yán)重環(huán)境問題。比如，上游行政區(qū)域在跨界區(qū)域設(shè)置工業(yè)園區(qū)，而下游行政區(qū)域則在跨界區(qū)域設(shè)置飲用水水源保護區(qū)，因功能區(qū)劃定矛盾引發(fā)飲用水水源污染問題頻現(xiàn)。
三是環(huán)境保護目標(biāo)約束情況。從環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)情況看，2014年全國環(huán)境空氣質(zhì)量不達標(biāo)城市占90.1%，地下水較差和極差的占監(jiān)測點位61.5%，耕地超標(biāo)點位占取樣點位的19.4%，生態(tài)狀況較差的國土面積達30.3%。環(huán)境質(zhì)量不達標(biāo)甚至惡化還未成為各級黨委和政府考核問責(zé)的約束壓力。從功能區(qū)符合情況看，不少地方工業(yè)圍城、廠居混雜、老廠新居等成為常態(tài)，舊賬難還，新賬又欠，對領(lǐng)導(dǎo)干部不遵循功能區(qū)定位剛性規(guī)定，盲目決策、隨意決策的約束遠未到位。
怎樣督察環(huán)境保護任務(wù)完成情況？
環(huán)境保護目標(biāo)需要有關(guān)部門完成各自承擔(dān)的環(huán)保任務(wù)才能實現(xiàn)。因此，督察環(huán)保任務(wù)完成情況的督察對象是黨委和政府的有關(guān)部門及其負(fù)責(zé)人。督察環(huán)境保護任務(wù)完成情況就是要督促地方償還舊賬、不欠新賬。
在償還舊賬方面。督察有關(guān)部門削減向水、氣、土壤環(huán)境排放污染物的數(shù)量，以及對造成的生態(tài)破壞進行修復(fù)、恢復(fù)和重建任務(wù)完成情況。督察有關(guān)部門按照國家有關(guān)規(guī)范，科學(xué)劃定主體功能區(qū)、環(huán)境功能區(qū)等，督促制定各類功能區(qū)發(fā)展與保護政策，編制各類功能區(qū)保護規(guī)劃，有序推進基于功能區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)設(shè)置和布局調(diào)整。
在不欠新賬方面。督察新上建設(shè)項目、園區(qū)等的排污量不能突破確定的環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)底線；各類新增資源和能源等的開發(fā)活動不能突破確定的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)底線。督察新上建設(shè)項目、園區(qū)等的設(shè)置和布局不能與所在區(qū)域功能區(qū)定位相沖突。對上述任務(wù)分工負(fù)責(zé)的黨委和政府相關(guān)部門均為督察對象。對環(huán)境保護任務(wù)督察就是對有關(guān)部門履職情況的督察。
督察組可以通過網(wǎng)絡(luò)搜索、群眾交流、走訪部門、現(xiàn)場檢查等方式匯總問題，依據(jù)部門職責(zé)，對有關(guān)部門職責(zé)明確情況、任務(wù)完成情況、職責(zé)履行及失職瀆職情況等逐一進行評價。
具體來說，對環(huán)保任務(wù)進行督察包括以下內(nèi)容：
一是環(huán)保任務(wù)開展情況。比如，一些燃煤污染嚴(yán)重地區(qū)，未制定煤炭消耗總量控制目標(biāo)，未開展煤炭減量、散煤替代、清潔利用等。一些地區(qū)生態(tài)破壞嚴(yán)重，生態(tài)保護、恢復(fù)和重建等工作并未進行。一些地區(qū)土壤污染嚴(yán)重，土壤監(jiān)測、評估、治理等工作任務(wù)并未落實等。
二是環(huán)保任務(wù)完成情況。比如，經(jīng)濟綜合部門要完成產(chǎn)業(yè)及能源結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)，環(huán)保部門要完成好對工業(yè)企業(yè)違法行為監(jiān)管任務(wù)，公安部門要完成好黃標(biāo)車淘汰和限行監(jiān)管任務(wù)，建設(shè)部門要完成好揚塵污染控制和城市污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)任務(wù)，農(nóng)業(yè)部門要完成好化肥農(nóng)藥和畜禽養(yǎng)殖污染控制及秸稈綜合利用任務(wù)，交通部門要做好船舶污染控制等。
三是違法問題情況。比如，工業(yè)企業(yè)手續(xù)問題、排放問題、風(fēng)險防范問題。表現(xiàn)在未批先建、批建不符、久試不驗，污染物偷排偷放，未制定事故應(yīng)急預(yù)案、演練，污染事件頻發(fā)。不符合功能區(qū)定位的產(chǎn)業(yè)（園區(qū)、建設(shè)項目）設(shè)置和布局、超出環(huán)境質(zhì)量達標(biāo)要求的污染物排放和生態(tài)破壞問題嚴(yán)重。環(huán)境質(zhì)量嚴(yán)重惡化，危及人民群眾生命健康。危險廢物非法處置。不符合環(huán)保要求的柴油車及發(fā)動機違規(guī)生產(chǎn)、銷售、使用問題突出等。
怎樣督察保障措施落實情況？
保障措施是環(huán)保工作目標(biāo)、任務(wù)完成的機制設(shè)計。因此，督察保障措施的落實情況是環(huán)保督察的重要內(nèi)容之一。
一要督察組織領(lǐng)導(dǎo)情況。督察黨委和政府是否建立環(huán)保工作的組織領(lǐng)導(dǎo)機制。例如，建立的組織領(lǐng)導(dǎo)機制層級是否與承擔(dān)的環(huán)保任務(wù)相匹配，重要環(huán)保工作（比如大氣、水和土壤污染行動計劃等）的組織領(lǐng)導(dǎo)機制是否由黨委和政府的主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，成員是否為本級有關(guān)部門和下一級黨委和政府的主要負(fù)責(zé)人。督察規(guī)劃制定出臺情況。例如，黨委和政府是否將環(huán)保工作作為當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟發(fā)展規(guī)劃的重要內(nèi)容，環(huán)境保護規(guī)劃是否明確環(huán)保工作目標(biāo)、有關(guān)部門的工作任務(wù)。督察工作部署及重點問題解決情況。例如，黨委和政府是否每年召開專題會議部署年度環(huán)保工作，研究解決重點問題等。
二要督察責(zé)任落實情況。有關(guān)部門責(zé)任不落實，履職缺乏約束是環(huán)保工作現(xiàn)存問題的癥結(jié)所在。要重點督察黨委和政府是否落實本級有關(guān)部門責(zé)任，如黨委和政府是否與本級有關(guān)部門負(fù)責(zé)人簽定責(zé)任書，責(zé)任書內(nèi)容是否明確環(huán)保工作目標(biāo)和任務(wù)，明確的目標(biāo)和任務(wù)是否量化、可操作、可考核等。要督察有關(guān)部門措施采取情況。例如，是否制定任務(wù)完成的實施計劃，是否落實系統(tǒng)內(nèi)部縱向?qū)蛹夐g目標(biāo)責(zé)任機制等。
三要督察考核約束情況。例如，督察有關(guān)部門是否建立專項督察機制，對本部門承擔(dān)的重點、難點任務(wù)定期開展督察。督察紀(jì)檢監(jiān)察部門是否建立行政效能督察機制，是否依據(jù)專項督察、日常核查結(jié)果對工作不力的本級部門及下級黨委和政府進行適時督察。督察黨委和政府是否建立環(huán)保目標(biāo)、任務(wù)完成情況的考核機制，對本級有關(guān)部門和下一級黨委和政府環(huán)保目標(biāo)、任務(wù)完成情況進行年度考核等。
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