構(gòu)建規(guī)范系統(tǒng)的生態(tài)補償制度
中央黨校廳局級干部進修班“生態(tài)文明建設(shè)”專題研究課題組
我國生態(tài)環(huán)境功能重要區(qū)域類型多、分布廣，存在著大量生態(tài)敏感和生態(tài)脆弱區(qū)域。同時，區(qū)域不平衡發(fā)展問題突出，生態(tài)功能重要區(qū)域、敏感和脆弱區(qū)域不僅承擔著重要的生態(tài)功能，也背負著經(jīng)濟和社會發(fā)展重任，保護與發(fā)展的矛盾突出。生態(tài)補償機制有利于推進生態(tài)環(huán)境保護從以行政手段為主向綜合運用經(jīng)濟、技術(shù)和行政手段轉(zhuǎn)變；有利于加快資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會建設(shè)；有利于促進綠色發(fā)展，保障生態(tài)建設(shè)的可持續(xù)性；有利于推動地區(qū)間基本公共服務(wù)均等化，促進不同區(qū)域、不同利益群體的協(xié)調(diào)發(fā)展。
我國生態(tài)補償關(guān)鍵問題解析
由于生態(tài)補償涉及的利益關(guān)系復雜，實施難度較大，還存在不少矛盾和問題需要解決。從我國生態(tài)補償實踐進展來看，有些國家層面生態(tài)補償政策已經(jīng)實施多年，問題與不足逐漸顯現(xiàn)，需優(yōu)化調(diào)整；有些政策則初步建立，還需不斷健全完善。
一是生態(tài)補償管理體系不規(guī)范、不健全。以部門為主導的生態(tài)補償，責任主體不明確，缺乏明確的分工，管理職責交叉，專項轉(zhuǎn)移支付落實到縣級財政后往往分塊執(zhí)行，各部門間可能存在利益沖突，難以充分溝通配合，較難跨區(qū)域、跨工程從整體上把握生態(tài)環(huán)境建設(shè)，資金難以形成合力。
二是生態(tài)補償手段單一。我國生態(tài)補償項目大多是以中央和各級政府作為制定和實施生態(tài)補償政策的主體，政府仍然是生態(tài)產(chǎn)品唯一購買者，不僅造成國家的巨大財政負擔，導致生態(tài)補償財政機制缺乏穩(wěn)定性、長效性，也不符合破壞者付費、使用者付費、受益者付費、保護者得到補償?shù)幕驹瓌t和喚醒全社會保護環(huán)境的道德意識。
三是橫向生態(tài)補償缺乏協(xié)商平臺。各地的流域生態(tài)補償實踐多是在上一級政府的協(xié)調(diào)下，由補償雙方協(xié)商達成，缺少有效協(xié)調(diào)利益相關(guān)方關(guān)系的跨行政區(qū)域的合作機制，限制了橫向生態(tài)補償?shù)拈_展。
四是生態(tài)補償缺乏系統(tǒng)有效的監(jiān)測評估機制。目前國家和地方對流域生態(tài)環(huán)境建設(shè)相關(guān)工作出臺的考核評估辦法往往是針對某一具體投資項目或者政策實施的某一部分特定目標，并未對某一系統(tǒng)性政策實施的整體效果進行全面的績效評估。對生態(tài)補償?shù)目冃гu估也是大
多側(cè)重于對生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的條條評價或資金使用情況，缺乏對區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)功能的整體性和系統(tǒng)性評價。容易出現(xiàn)條條評價結(jié)果好轉(zhuǎn)，但整體生態(tài)環(huán)境惡化趨勢沒有根本性轉(zhuǎn)變的狀況。此外，其他必要的過程監(jiān)管、相關(guān)經(jīng)濟社會發(fā)展政策的綠色化生態(tài)化等方面往往被忽略，試點地區(qū)都只希望提高補償資金標準，但對得到補償后同時應(yīng)負哪些責任，通過什么手段、什么渠道來履行這些責任，資金使用及效果如何等卻重視不夠，生態(tài)補償全過程監(jiān)督的評估考核制度還未建立。
完善我國生態(tài)補償制度的建議
要從源頭遏制生態(tài)退化趨勢，建設(shè)美麗中國，迫切需要國家重點生態(tài)功能區(qū)鞏固和提高生態(tài)功能。要堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先的基本方針，堅持在保護中發(fā)展、在發(fā)展中保護的基本要求，堅持綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的基本路徑，堅持以改革創(chuàng)新的基本動力，探索建立多元化補償機制，完善生態(tài)保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制。形成以主體功能區(qū)定位為依據(jù)，以預防和控制突破生態(tài)保護紅線為著力點，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和促進區(qū)域發(fā)展為整體目標，堅持政府主導、多方參與、全民行動、齊抓共管的生態(tài)補償工作格局。
首先，以生態(tài)補償提升區(qū)域發(fā)展內(nèi)生動力。要完善生態(tài)補償專項資金制度。結(jié)合歸并規(guī)范專項資金工作，整合分散在條條管理中的資金，統(tǒng)籌和規(guī)范現(xiàn)有的農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利、環(huán)保、住建、海洋等各部門具有生態(tài)補償性質(zhì)的各類專項資金。取消部分資金規(guī)模小、投向分散、任務(wù)已完成、失去政策依據(jù)、效益低下的專項資金。調(diào)整和整合部分使用方向相似、資金性質(zhì)相近、關(guān)聯(lián)性較大的專項資金。
積極創(chuàng)新生態(tài)補償方式，以多種方式充分調(diào)動政府和老百姓保護生態(tài)環(huán)境的積極性。受益地區(qū)和保護地區(qū)遵循成本共擔、效益共享、合作共治的保護思路，堅持誰受益、誰補償原則，以保護和改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為目標，通過對口支援、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、園區(qū)合作、生態(tài)移民等方式實施橫向生態(tài)補償，雙方共同分擔生態(tài)保護任務(wù)。按照主體功能區(qū)劃要求，依托當?shù)靥厣Y源優(yōu)勢，科學引導產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大力發(fā)展特色生態(tài)產(chǎn)業(yè)，改變傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，形成與當?shù)鼐用竦睦媛?lián)結(jié)機制。針對喪失勞動能力、無法通過產(chǎn)業(yè)扶持和就業(yè)幫助實現(xiàn)補償?shù)，通過低保政策等社會保障實施政策性補償，并探索財政支持貧困戶購買重大疾病醫(yī)療保險辦法，資助無勞動力的特困對象參加基本醫(yī)療保險。多種渠道實現(xiàn)對老百姓的補償。
其次，多渠道做大生態(tài)補償資金蛋糕。建立以政府投入為主，全社會支持的生態(tài)補償?shù)耐度谫Y體制，既要堅持政府主導，努力增加公共財政對生態(tài)補償?shù)耐度，又要積極引導社會各方的參與，探索多渠道多形式的生態(tài)補償方式，拓寬生態(tài)補償市場化、社會化運作的渠道，形成多方并舉，合力推進。按照“誰投資、誰受益”的原則，支持鼓勵社會資金參與對生態(tài)建設(shè)、環(huán)境污染整治的投資？煽紤]的生態(tài)補償融資渠道有：開征環(huán)境稅，加大環(huán)境稅使用中生態(tài)補償?shù)谋戎；發(fā)行生態(tài)補償彩票，吸引民間資本對生態(tài)補償?shù)馁Y金投入；利用債券市場發(fā)行生態(tài)環(huán)境保護債券，用于大型環(huán)境保護項目；對區(qū)域用能權(quán)、用水權(quán)等進行確權(quán)登記，并探索建立碳排放權(quán)、排污權(quán)制度，培育和發(fā)展交易市場，實現(xiàn)資源產(chǎn)權(quán)交易；建立消費者信賴產(chǎn)品認證體系等，從全社會籌集生態(tài)補償資金，同時提高全民生態(tài)環(huán)境意識。
第三，實行生態(tài)補償清單式管理機制。做好前期謀劃，以生態(tài)功能區(qū)為基本單元，以主體功能區(qū)定位為基本依據(jù)，以預防和控制突破生態(tài)保護紅線為著力點，以財權(quán)和事權(quán)相統(tǒng)一的原則，編制好生態(tài)補償規(guī)劃。重中之重是建立生態(tài)補償清單。明確生態(tài)系統(tǒng)現(xiàn)狀、生態(tài)系統(tǒng)變化的趨勢、生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)價值狀況。厘清生態(tài)補償基礎(chǔ)和實際需求，明確一定時間內(nèi)的目標體系，科學制定補償主體、補償方式、補償資金來源、補償標準、資金分配、資金使用、監(jiān)督考評等方面的制度。編制科學可行的生態(tài)補償規(guī)劃，實施清單式管理，開展生態(tài)補償系統(tǒng)審計時均參考該清單進行。
第四，充分發(fā)揮國家生態(tài)環(huán)境監(jiān)測體系在生態(tài)補償中的作用。按照科學性、有效性以及可操作性等三大原則構(gòu)建生態(tài)補償監(jiān)測評估指標體系，并將監(jiān)測評估結(jié)果納入政府績效考核體系。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出，要糾正單純以經(jīng)濟增長速度評定政績的偏向。2013年12月中共中央組織部印發(fā)的《關(guān)于改進地方黨政領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部政績考核工作的通知》中也明確提出要加大資源消耗、環(huán)境保護等指標在政績考核中的權(quán)重，對限制開發(fā)的重點生態(tài)功能區(qū)，實行生態(tài)保護優(yōu)先的績效評價。下一步，要建立健全有利于形成主體功能區(qū)的績效考核評價體系，建立“天—地”一體化生態(tài)環(huán)境動態(tài)監(jiān)控體系與第三方獨立評估機制，結(jié)合資金分配使用，科學評估生態(tài)補償效益，確保生態(tài)補償政策落到實處，發(fā)揮最大效益。
建議用足用好《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》（國發(fā)〔2015〕56號）提到的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)在生態(tài)補償中的作用，從源頭上為生態(tài)補償提供充足的依據(jù)，也為生態(tài)補償政策周期內(nèi)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量變化做好數(shù)據(jù)支持，為生態(tài)補償?shù)目冃гu估打下良好的基礎(chǔ)。將考核目標分解落實到縣級人民政府，并作為領(lǐng)導班子和領(lǐng)導干部綜合考核評價的重要內(nèi)容，作為干部選拔任用、管理監(jiān)督的重要依據(jù)，增強考評的剛性約束。這將有助于地方從單純追求經(jīng)濟發(fā)展的誤區(qū)中走出來，在有效保護生態(tài)的前提下推動經(jīng)濟發(fā)展，變被動為主動，積極推動當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境保護工作。
課題組成員：李宏偉，中央黨校馬克思主義學院生態(tài)文明建設(shè)專題班項目組組長，教授；李忠國，遼寧省遼河凌河保護區(qū)管理局局長；洪亞雄，環(huán)境保護部環(huán)境規(guī)劃院院長；吳洪芹，福建省婦聯(lián)主席；張海行，惠陽航空螺旋槳有限責任公司黨委書記、副總經(jīng)理；董海洲，武漢濱湖電子有限責任公司董事長、黨委書記；韓克忠，吉林省白山市委副書記；沙勒塔娜提·黑娜亞提，新疆維吾爾自治區(qū)塔城地區(qū)人大工作委員會主任
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