土壤污染防治立法時(shí)不我待
致公黨中央向全國(guó)政協(xié)十二屆四次會(huì)議提交了《關(guān)于農(nóng)田土壤重金屬污染防治和修復(fù)的提案》，建議為加強(qiáng)農(nóng)田土壤重金屬污染防治，應(yīng)采取加強(qiáng)法制建設(shè)、嚴(yán)控點(diǎn)源污染、嚴(yán)格土壤監(jiān)測(cè)等措施。圖為3位全國(guó)政協(xié)委員在商討提案。鄧佳攝
在今年兩會(huì)上，許多代表委員提出，應(yīng)加大司法介入土壤污染防治的力度，改變污染防治單純依靠行政機(jī)制、措施手段單一的被動(dòng)局面，更好地推動(dòng)土壤污染防治工作的開(kāi)展。資料圖片
◆本報(bào)記者劉曉星文雯童克難
3月5日，農(nóng)業(yè)部部長(zhǎng)韓長(zhǎng)賦在十二屆全國(guó)人大四次會(huì)議記者會(huì)上透露，通過(guò)點(diǎn)位調(diào)查，目前我國(guó)重度污染土地面積約占總面積的1%左右，其中包括耕地。
土壤污染防治在往年兩會(huì)上是一個(gè)頻頻被提及的話題。在今年兩會(huì)上，如何從法律的角度更有效地防治土壤污染成為代表委員們關(guān)注的焦點(diǎn)。許多代表委員提出，應(yīng)加大司法介入土壤污染防治的力度，改變污染防治單純依靠行政機(jī)制、措施手段單一的被動(dòng)局面，更好地推動(dòng)土壤污染防治工作的開(kāi)展。
土壤污染防治立法亟待提速
土壤污染防治工作缺乏有效的法規(guī)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)支撐，相關(guān)法律出臺(tái)刻不容緩
“根據(jù)2014年《全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查公報(bào)》，全國(guó)土壤點(diǎn)位總超標(biāo)率為16.1%，其中耕地點(diǎn)位超標(biāo)率達(dá)19.4%，我國(guó)糧食安全受到極大威脅。”日前，來(lái)自農(nóng)工界別的全國(guó)政協(xié)委員周健民在聯(lián)組討論會(huì)上這樣表示。
土地是決定糧食生產(chǎn)和國(guó)家糧食安全戰(zhàn)略不可缺少的要素。周健民說(shuō)：“如果沒(méi)有安全優(yōu)質(zhì)的土壤，哪有放心的‘菜籃子’、‘米袋子’？近兩年不斷被曝出的‘鎘大米’、‘鉛污染’事件，就已經(jīng)向我們發(fā)出了警示。”
相對(duì)于大氣污染，土壤的污染一般看不見(jiàn)，容易被忽視。與大氣污染、水污染不同的是，土壤污染的影響過(guò)程更漫長(zhǎng)。
周健民告訴記者，土壤污染直接影響到十幾億人的吃飯問(wèn)題，有必要從保障國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全的戰(zhàn)略高度統(tǒng)籌規(guī)劃，加快《土壤污染防治法》的立法進(jìn)程，形成完整的土壤保護(hù)法律體系。
中國(guó)政法大學(xué)環(huán)境資源法研究所副所長(zhǎng)胡靜告訴記者，面對(duì)土壤污染狀況日益嚴(yán)峻的態(tài)勢(shì)，我國(guó)在相關(guān)法律的制定上明顯滯后。
“由于我國(guó)土壤污染防治工作起步較晚，相比于水污染和大氣污染防治領(lǐng)域都已頒行了專門立法，我國(guó)在土壤污染防治方面尚無(wú)專門立法，這嚴(yán)重制約了土壤污染防治工作的開(kāi)展。”胡靜說(shuō)。
記者了解到，在我國(guó)目前現(xiàn)行法律中，也有一些關(guān)于土壤污染防治方面的規(guī)定，如《環(huán)境保護(hù)法》、《土地管理法》、《固體廢物污染環(huán)境防治法》等。此外，國(guó)家還出臺(tái)了一些標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)土壤污染防治也做出了一些規(guī)定。
但是在全國(guó)人大代表呂忠梅看來(lái)，這些規(guī)定雖然涉及到土壤污染防治，但卻存在明顯缺陷，分散且不系統(tǒng)、缺乏可操作性，有些規(guī)定甚至明顯滯后，難以滿足當(dāng)前和今后土壤污染防治的要求。
呂忠梅解釋說(shuō)，在一部法律中往往只有一兩條規(guī)定與土壤污染防治相關(guān)，這使得土壤污染防治無(wú)法系統(tǒng)有效地進(jìn)行，“土壤與大氣、水為三大環(huán)境要素，幾乎所有的污染最終都會(huì)通過(guò)某種途徑進(jìn)入土壤。因此，土壤污染防治需要采取整體、綜合性的保護(hù)對(duì)策，零星、分散的規(guī)定顯然無(wú)法滿足要求。”
與此同時(shí)，土壤污染具有隱蔽性、滯后性、累積性、不可逆轉(zhuǎn)性和難治理性等特點(diǎn)，現(xiàn)行的法律條款只是原則性、概括性地指出要“防止土壤污染”、“改良土壤”等，而對(duì)于如何保護(hù)土壤環(huán)境不受污染，如何對(duì)污染的土壤環(huán)境進(jìn)行整治、修復(fù)或改良，并未做出明確具體的規(guī)定，難以具體實(shí)施。
呂忠梅指出，現(xiàn)有的法律規(guī)定并未針對(duì)土壤污染的特點(diǎn)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致在土壤污染防治效果上大打折扣。此外，有些規(guī)定已經(jīng)過(guò)時(shí)，不能適應(yīng)當(dāng)前土壤污染防治的要求。在有的規(guī)定中，存在部分指標(biāo)定值不合理、有些污染物來(lái)源已被取締，而新型污染物標(biāo)準(zhǔn)尚未更新補(bǔ)充的情況。
記者在采訪中了解到，于1995年頒布的《土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》，目前正在有針對(duì)性地細(xì)化修訂中。
胡靜也表示，土壤承載的生產(chǎn)生活功能，使得土壤污染直接影響到公眾健康、食品安全和土地的再開(kāi)發(fā)利用，相關(guān)法律的出臺(tái)刻不容緩。
周健民也表達(dá)了同樣的擔(dān)憂。他指出，我國(guó)的《土壤污染防治法》還在制定之中，土壤污染防治工作缺乏有效的法規(guī)依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)支撐，也沒(méi)有操作性強(qiáng)的管理規(guī)范，“目前土壤污染防治工作職責(zé)不清的問(wèn)題十分突出，其中土壤污染的責(zé)任主體、管理主體和管理流程等均沒(méi)有明確規(guī)定，不利于土壤污染防治工作的有效落實(shí)。”
記者了解到，環(huán)境保護(hù)部自2006年起就著手啟動(dòng)“土壤污染防治立法”的研究工作。到2013年，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)將其列入立法規(guī)劃第一類項(xiàng)目，全國(guó)人大環(huán)資委委托環(huán)境保護(hù)部起草《土壤污染防治法（草案建議稿）》；2014年12月，草案建議稿提交全國(guó)人大環(huán)資委。目前，《土壤污染防治法》已列入了第十二屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，并啟動(dòng)了前期工作。
在我國(guó)土壤污染防治專門法律尚未出臺(tái)之時(shí)，國(guó)內(nèi)部分省份已開(kāi)展了土壤污染防治地方立法的探索和實(shí)踐，如在2015年，福建省人民政府就頒布了《福建省土壤污染防治辦法》；2016年，湖北省十二屆人大四次會(huì)議通過(guò)了我國(guó)首部針對(duì)土壤污染防治的地方性法規(guī)——《湖北省土壤污染防治條例》。
土壤污染防治立法重點(diǎn)是什么？
應(yīng)該把重點(diǎn)放在“防”上面，要突出以“防”為主，其次才是對(duì)污染土地進(jìn)行修復(fù)
在記者的采訪中，與會(huì)的代表委員都表達(dá)了一個(gè)相同的觀點(diǎn)：《土壤污染防治法》的制定，應(yīng)抓住當(dāng)前土壤污染防治的核心問(wèn)題，明確責(zé)任、突出重點(diǎn)，建立一個(gè)系統(tǒng)完整的防治體系。
“在《土壤污染防治法》的制定上，不能光側(cè)重于‘治’，應(yīng)該把重點(diǎn)放在‘防’上面，要突出以‘防’為主，其次才是對(duì)污染土地進(jìn)行修復(fù)。”周健民向記者表示。
胡靜也指出，在土壤污染防治方面，預(yù)防不可忽視，應(yīng)盡量保護(hù)好現(xiàn)有的清潔土壤，“因?yàn)橐坏┩寥朗艿轿廴，回過(guò)頭再進(jìn)行治理的成本，將是預(yù)防所花費(fèi)成本的十倍甚至百倍。”
胡靜說(shuō)，發(fā)達(dá)國(guó)家的土壤環(huán)境管理經(jīng)驗(yàn)表明，土壤環(huán)境保護(hù)、土壤污染風(fēng)險(xiǎn)管控、土壤污染治理與修復(fù)的費(fèi)用比例為1：10：100，加強(qiáng)土壤環(huán)境保護(hù)是土壤環(huán)境管理費(fèi)用最低的方式。
農(nóng)用地污染威脅農(nóng)產(chǎn)品安全、污染場(chǎng)地再開(kāi)發(fā)利用威脅人居環(huán)境健康，這是我國(guó)土壤環(huán)境面臨的兩大突出問(wèn)題。呂忠梅認(rèn)為，法律草案的制定要緊緊抓住這兩個(gè)重點(diǎn)，對(duì)癥下藥，提出分級(jí)分類管理等一系列制度要求。對(duì)于不同地區(qū)、不同污染程度的土壤，應(yīng)因地制宜、能治則治，暫時(shí)不能治的抓好風(fēng)險(xiǎn)管控，確保土壤安全利用。
周健民認(rèn)為，土壤污染問(wèn)題是一個(gè)復(fù)雜的問(wèn)題，在當(dāng)前的嚴(yán)峻形勢(shì)面前，“防、控、治”是需要重點(diǎn)抓住的三個(gè)環(huán)節(jié)，因此在進(jìn)行立法時(shí)，應(yīng)針對(duì)“土壤環(huán)境保護(hù)和污染預(yù)防”、“土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)管控”、“污染土壤的修復(fù)”等重點(diǎn)內(nèi)容，下大力氣，著重筆墨，對(duì)各環(huán)節(jié)做出詳細(xì)規(guī)定。
責(zé)任明晰、獎(jiǎng)罰分明是確保法律實(shí)施的根本。胡靜指出，土壤污染防治是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及政府、企業(yè)、社會(huì)等各方面的責(zé)任和義務(wù)，因此各個(gè)部門之間要科學(xué)分工、合力施策，明確和落實(shí)各方責(zé)任，調(diào)動(dòng)各方積極性，共同做好土壤污染防治工作。
在《土壤污染防治法》起草過(guò)程中，如何妥善處理好這一法律與其他相關(guān)法律的關(guān)系，使各法律法規(guī)之間相互配合，形成合力？
呂忠梅指出，《土壤污染防治法》與《環(huán)境保護(hù)法》是“單行法”與“基本法”、“子法”與“母法”之間的關(guān)系，《環(huán)境保護(hù)法》是環(huán)境保護(hù)各單行法律制定的依據(jù)之一，也是制定《土壤污染防治法》的依據(jù)。而《土壤污染防治法》與現(xiàn)行土壤污染防治規(guī)范性文件或法律之間的關(guān)系，則是另一個(gè)層面上的“基本法律”與“單行法律法規(guī)”、“母法”與“子法”的關(guān)系。作為土壤污染防治方面的“基本法”或“母法”，《土壤污染防治法》是土壤污染防治領(lǐng)域最重要的法律。
“土壤污染防治立法的目的和任務(wù)、土壤污染防治的基本原則、管理體制、基本法律制度、主要措施、法律責(zé)任的追究等主要事項(xiàng)均由其規(guī)定，以保障土壤污染防治立法的統(tǒng)一性。”呂忠梅說(shuō)。
呂忠梅還指出，土壤污染防治立法應(yīng)重點(diǎn)落實(shí)以下主要內(nèi)容：
首先應(yīng)確立“保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理”的基本法律原則，通過(guò)規(guī)劃、區(qū)劃、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)等制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管控、切斷污染源頭、遏制擴(kuò)大趨勢(shì)。
其次，應(yīng)摒棄“主管與分管”、“統(tǒng)管與配合”的傳統(tǒng)部門分割管理體制，建立“整合式執(zhí)法”體制和協(xié)調(diào)、協(xié)作執(zhí)法機(jī)制。在本級(jí)政府的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之下，在明確環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)等相關(guān)部門權(quán)責(zé)的基礎(chǔ)上，參照即將頒行的“土十條”的相關(guān)內(nèi)容，根據(jù)本部門的職能定位和責(zé)任范圍適時(shí)、適當(dāng)、適度參與土壤污染治理。
土壤污染防治法規(guī)體系如何構(gòu)建？
立法時(shí)首先要完善我國(guó)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并建立起土壤污染治理修復(fù)技術(shù)體系
不過(guò)，即便有了法律的保駕護(hù)航，還需要相應(yīng)的配套措施和制度確保政策的落實(shí)。
無(wú)論是土壤的保護(hù)還是治理，都離不開(kāi)對(duì)土壤的監(jiān)測(cè)與評(píng)價(jià)，只有詳細(xì)掌握了土壤的監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，才能知道土壤是否被污染、土壤的污染類型、污染物的數(shù)量等關(guān)鍵問(wèn)題，進(jìn)而確定保護(hù)或修復(fù)方案。從目前情況來(lái)看，我國(guó)土壤狀況的監(jiān)測(cè)存在家底不清和因多部門管理造成職責(zé)交叉、界限不清等問(wèn)題。
2005年4月~2013年12月，環(huán)境保護(hù)部會(huì)同國(guó)土資源部聯(lián)合開(kāi)展了全國(guó)首次土壤污染狀況調(diào)查。而上一次開(kāi)展的全國(guó)土壤普查還是在20世紀(jì)80年代，那是建國(guó)以來(lái)的第二次土壤普查。
周健民指出，針對(duì)同一塊土地，我們目前并沒(méi)有完整全面的數(shù)據(jù)，并且由于各部門采樣、分析方法的不統(tǒng)一，人們對(duì)數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性也存在質(zhì)疑。
全國(guó)人大代表黃細(xì)花指出，對(duì)全國(guó)土壤污染情況家底掌握不清，就不能為土壤污染防治規(guī)劃計(jì)劃和污染治理修復(fù)提供科學(xué)依據(jù)。她建議要摸清底數(shù)，就是要在第一次全國(guó)土壤污染狀況調(diào)查的基礎(chǔ)上，組織開(kāi)展土壤污染狀況詳查工作，全面會(huì)診土壤污染現(xiàn)狀，盡快摸清土壤污染家底，為進(jìn)一步搞好土壤污染防治規(guī)劃、計(jì)劃和污染治理修復(fù)提供科學(xué)依據(jù)。
“通過(guò)農(nóng)地土壤污染監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建立，使國(guó)家能夠把握哪里有土壤污染、有何種污染。因此立法時(shí)首先要完善我國(guó)的土壤環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，并在全國(guó)范圍內(nèi)建立起土壤質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，制定統(tǒng)一的監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)，定期對(duì)農(nóng)業(yè)和工業(yè)等各種用地土壤質(zhì)量進(jìn)行調(diào)查、監(jiān)測(cè)和控制，以及時(shí)掌握土壤污染的動(dòng)態(tài)變化。”全國(guó)政協(xié)委員劉建軍建議，在《土壤污染防治法》的起草過(guò)程中，要在已完成全國(guó)和重點(diǎn)省區(qū)土壤重金屬污染普查評(píng)價(jià)基礎(chǔ)上，盡快部署啟動(dòng)相關(guān)區(qū)域與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)布局、主要農(nóng)作物吸收污染程度相結(jié)合的測(cè)試研究與評(píng)價(jià)，以利指導(dǎo)具體生產(chǎn)。
如何通過(guò)推進(jìn)土壤保護(hù)立法來(lái)完善相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，使土壤保護(hù)和治理工作有章可循、有據(jù)可依？與會(huì)代表專家表示，在《土壤污染防治法》出臺(tái)的同時(shí)，也應(yīng)研究制定《建設(shè)用地土壤污染防治條例》、《污染場(chǎng)地土壤環(huán)境管理辦法》、《農(nóng)用地土壤環(huán)境管理辦法》等法規(guī)和規(guī)章。此外，還要修訂發(fā)布土壤環(huán)境質(zhì)量新標(biāo)準(zhǔn)和相關(guān)的土壤環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，開(kāi)展土壤污染治理與修復(fù)試點(diǎn)示范，建立土壤污染與治理修復(fù)技術(shù)體系，為法律的出臺(tái)和實(shí)施提供有力的技術(shù)支撐。
有代表委員表示，目前，我國(guó)環(huán)保、農(nóng)業(yè)、國(guó)土資源、土地等行政主管部門都有對(duì)土壤污染防治的管理職權(quán)，管理部門較多，帶來(lái)了管理權(quán)限不清晰、權(quán)利重合交叉等現(xiàn)象。因此，構(gòu)建起系統(tǒng)統(tǒng)一的土壤污染防治管理體制、明確管理主體及其職責(zé)權(quán)限成為當(dāng)務(wù)之急。
“應(yīng)該抓住深化生態(tài)文明體制改革的契機(jī)，厘清土壤污染防治有關(guān)部門的權(quán)限和職責(zé)，加強(qiáng)各部門分工和協(xié)作，建立健全環(huán)保部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、有關(guān)部門分工負(fù)責(zé)、各級(jí)政府統(tǒng)一組織、各有關(guān)方共同參與的土壤環(huán)境管理體制，協(xié)同推進(jìn)土壤污染防治。”周健民表示，應(yīng)有效整合管理資源，構(gòu)建土壤污染防治法規(guī)體系。在這一過(guò)程中特別要明確相關(guān)部門管理職能、管理流程的規(guī)范和管理標(biāo)準(zhǔn)的配套，提高土壤污染防治的可操作性。
“在制定《土壤污染防治法》時(shí)，可以抓住土地流轉(zhuǎn)這一核心環(huán)節(jié)來(lái)整合國(guó)土、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、經(jīng)濟(jì)等部門的管理力量，建立部門協(xié)同機(jī)制，更有效地落實(shí)土地污染防治工作。”周健民說(shuō)。
呂忠梅則表示，要結(jié)合各地實(shí)際情況，制定土壤污染防治工作方案和重點(diǎn)區(qū)域的治理修復(fù)計(jì)劃規(guī)劃，建設(shè)土壤污染綜合防治示范區(qū)，積極開(kāi)展土壤污染治理與修復(fù)，穩(wěn)步推進(jìn)土壤環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展。
全國(guó)人大代表劉正軍指出，在耕地重金屬污染治理過(guò)程中，還面臨很多技術(shù)難題，需要整合企業(yè)、科研院所等部門共同攻關(guān)，提高治理效率，降低治理成本。他建議結(jié)合長(zhǎng)株潭重金屬污染耕地修復(fù)治理試點(diǎn)，支持在湖南省建設(shè)農(nóng)田土壤污染防控與修復(fù)技術(shù)國(guó)家工程實(shí)驗(yàn)室，以利于更好地將治理示范與科技研發(fā)應(yīng)用結(jié)合起來(lái)，統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地污染的防控與修復(fù)。
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